从新一轮国资国企改革方案看穿透式监管的定位与地位
发布时间：2026-06-03
作者： 陶光辉
根据《经济参考报》6月1日报道，《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026—2029年）》已于近期下发。5月以来，部分央企进行了相关主题学习。河南、湖北、山东等地也相继召开深化国资国企改革工作相关会议，研究制定落实举措。
根据网上公开信息，新一轮国资国资改革方案（简称《方案》，网上解读版，以下同）紧扣“十五五”时期国资国企改革目标，突出国有经济布局优化和结构调整的主动性，强调通过市场化方式解决资源分散、重复建设、主业不突出等问题。在总体安排上，《方案》设定了四大改革目标和四大重点任务。
四大改革目标分别是：布局优化、创新突破、机制完善、监管高效。其中，监管高效是指“国资监管专业化、体系化、法治化、高效化水平显著提升，国有资产保值增值能力持续增强”。
四大重点任务分别是：加快国有经济布局优化和结构调整、推动科技创新与产业创新深度融合、完善中国特色现代企业制度、实施精准分类考核与国资监管。
其中第四项重点任务（实施精准分类考核与国资监管）中包括了“健全国资监管体系”一节。而在该节中，提出了“专业化监管、体系化监管、法治化监管、穿透式监管”。
如果该公开解读版对这“四大改革目标和四大重点任务”的描述精准无误的话，那我们可从新一轮的国资国企改革规划中，更清楚地看到国资国企穿透式监管的定位与地位。
一、穿透式监管是实现“监管高效”的核心工具
《方案》明确提出“国资监管专业化、体系化、法治化、高效化水平显著提升”是改革目标之一。
其中，“高效化”是前三个“化”最终要达成的运行效果。穿透式监管是实现“高效化”的核心工具。
2026年5月25日，国务院国资委党委召开扩大会议，要求“建立健全全级次、全流程、全要素穿透式监管机制，实现对中央企业数据的实时监测、动态预警”。
这三个“全”，也完整诠释了穿透式监管如何服务于高效化。
1. “全级次”解决组织穿透问题。央企普遍采用多级法人治理结构，传统监管下信息每经过一个管理层级就会发生衰减与过滤，等到上级发现异常时问题往往已经严重。全级次穿透通过数智化平台将监管触角直接延伸到最末级经营实体，使监管主体实时看到底层业务行为和数据。从效率角度看，这能够使发现问题的周期，从“季度汇总”缩短为“实时监测”。
2. “全流程”解决过程穿透问题。传统监管偏重事后监督，资产损失已经形成再问责为时已晚。全流程穿透将监管嵌入企业经营全链条，从投资立项、采购招标、合同签订、资金支付到收入确认，实现动态监控，形成“监测—评估—优化”的闭环管理。
3. “全要素”解决对象穿透问题。企业经营涉及资金流、物流、合同流、票据流等多类要素，传统模式下分散于不同系统。全要素穿透实现跨要素数据交叉验证，例如合同与支付、入库、发票自动比对，异常情况毫秒级预警。
通过全级次、全流程、全要素的数据穿透，国资监管从“事后被动应对”升级为“实时主动管控”，以技术手段替代人工层层上报，以数据流贯通组织断点，最终使“高效化”从目标转化为可运行的监管实效。
二、穿透式监管是“三化”监管框架下的实践升华
长期以来，国资委构建了“专业化体系化法治化”（简称为“三化”监管）为特征的国有资产监管体制，这是中国特色国资监管体制的优势所在。
专业化监管，体现在监管的针对性、专业性，涵盖了规划指引、产权管理、财务监管、考核分配、监督追责等各个环节，实现具有出资人特色的全链条、全过程、全方位的监管。
体系化监管，体现在监管的全面性、系统性，贯通出资人职责、国资监管职责、企业党的建设职责，覆盖全方位全过程监管，把稳增长、抓改革、强创新、促发展、防风险等多重监管目标统筹起来。
法治化监管，体现在健全国资监管法规制度体系和工作体系。深化法治央企建设，在法治轨道上推进监管体系和能力现代化。
这“三化”监管框架，是国家层面确立的国资监管基本制度体系，是履行出资人代表职责、防止国有资产流失的制度保障。
《方案》本次提出同时推动“专业化监管、体系化监管、法治化监管、穿透式监管”，以“健全国资监管体系”。
如何理解这句话？穿透式监管在这个框架中处于什么位置？
要回答这个问题，需要区分两个层面的问题：制度层面与实践层面。
在制度层面，“三化”监管是基本的制度框架；在实践层面，穿透式监管是这个制度框架走向高效运行的关键能力。
穿透式监管不能替代专业化、体系化、法治化的制度基础，而是让这三者的制度优势转化为监管实效的关键能力。
专业化监管提供的风控模型和业务规则，需要通过穿透式系统以可执行代码落地，否则只能停留在文件层面；
体系化监管要求全层级覆盖、全流程贯通，需要穿透式系统作为数据贯通的技术载体，否则“全覆盖”就会流于形式；
法治化监管要求全程留痕、可追溯、可问责，需要穿透式系统的数据记录功能提供完整的证据链支撑，否则追责就缺乏依据。
有了穿透式监管，专业化、体系化、法治化的制度设计才能真正“转起来”，才能从制度文本转化为企业运行中的实时监管能力。
从这个意义上，可以说，穿透式监管是专业化、体系化、法治化“三化”监管框架在数智化时代实现“高效化”监管能力的实践升华。
三、“管得好”——穿透式监管的终极目标
实现监管高效，是穿透式监管的功能定位；推动“三化”监管从制度设计走向监管实现，是穿透式监管的制度地位。
但这两者还需要向一个更高层次的目标去统合——那就是“管得好”。
“管得好”，既是穿透式监管的终极目的，也是《方案》所指向的国资监管改革的战略方向。
2025年12月，国务院国资委主任张玉卓在《学习时报》刊发署名文章，明确提出“进一步加强和改进出资人监督，推进穿透式监管，确保既‘放得活’又‘管得好’”。
2026年3月5日，十四届全国人大四次会议首场“部长通道”上，他再次强调：监管有效性要有新突破，实现“放得活”和“管得好”的有机统一。
在“放得活”方面，他介绍了“一企一策”分类考核机制——2026年度考核中76%的指标是个性化的，三年任期考核中79%的指标是个性化的。
在“管得好”方面，他介绍了智能化穿透式监管系统——既不干预企业日常经营和自主权，又能实时监测生产经营活动特别是资金流转，确保及时预警和防范风险。
国务院国资委党委进一步将“管得好”的内涵概括为“经营行为可视、资金流动可溯、重大风险可控”。这三个“可”，回答了“管得好”在实际运行中应该是什么样子。
而穿透式监管的“全级次、全流程、全要素”设计，正是为了将“可视、可溯、可控”从目标变为现实。
有专家指出，穿透式监管的核心要义，就是打破层级、信息与责任壁垒，既充分释放国有企业市场化经营活力，又牢牢守住国有资产安全与合规经营底线，真正做到“放得活、看得见、管得好、不失控”。
从这个意义上说，“管得好”，是穿透式监管的终极目标。穿透式监管的所有工作都要服务于这个目标或方向。
小结一下：穿透式监管在新一轮国资国企改革方案中具有更清晰的定位、明确的地位和统一的方向。定位：穿透式监管是实现“监管高效”的核心工具。地位：穿透式监管是在专业化、体系化、法治化“三化”监管框架下实现监管能力的实践升华。
穿透式监管统一于“管得好”。这也是国资监管的根本目标。“监管高效”提供技术支撑，“三化”框架提供制度基础，穿透式监管将二者统一起来，共同服务于“放得活”与“管得好”的有机统一。
—— 为法务人赋能，助企业家化险
