2026年6月30日，国务院国资委召开穿透式监管工作会议，落实全国进一步深化国资国企改革动员部署视频会议精神，对穿透式监管工作作出部署。

会议指出，深入推进穿透式监管，是完善国有资产管理监督体制机制、推动国有企业高质量发展的重要举措。今年以来，党中央、国务院对国资国企穿透式监管工作作出一系列部署安排，将穿透式监管列为进一步深化国资国企改革重点任务。

国资国企要深刻认识加强穿透式监管的重要意义，加快构建智能化穿透式监管体系，切实提升监管效能；要准确把握穿透式监管工作要求，深化监管体系改革，建强建好智能化监管系统，加强重点领域穿透监管，健全监管闭环；要切实加强组织领导，强化资源保障，注重人才培养，抓好宣贯督导。

这场会议，是2026年以来国资委围绕穿透式监管所进行的一系列密集部署的阶段性总结和全面动员。

从1月1号文、2号文的下发，到3月15号文的工作部署，再到7月这场专项工作会议，有业内人士将这一系列部署称为“史上最严”国资监管变革。

但“严”只是表象。

真正值得深入思考的是：穿透式监管到底改变了什么？它和以往的监管模式有什么本质不同？

在笔者看来，穿透式监管带来的改变，可以归纳为以下五个维度：监管手段之变、监管时效之变、治理层级之变、责任追究之变、监管理念之变。

其中，监管手段之变是根源，它引发了后面四个维度的连锁变化。

01 监管手段之变：从“人防”到“技防”

这是穿透式监管最核心、最根本的改变，也是引起其他所有变化的根源。

传统监管模式主要依靠人工检查、报表审核和经验判断。审计人员查账、检查人员看现场、内控人员做评价。监管的质量取决于人的专业能力、工作态度和精力投入。

这种模式天然存在三个缺陷：一是覆盖面有限，面对全级次子企业、全业务领域，靠人力穷尽检查是不可能的；二是时效性差，从问题发生到被发现，往往需要数周乃至数月；三是标准不统一，什么是“异常”、什么是“风险”，很大程度上依赖个人的经验和主观判断。

穿透式监管改变了这一局面。它的核心手段可概括为“数据贯通、规则建模、智能监控”。

1. 数据贯通是基础。没有数据的全级次、全业务、全系统贯通，任何穿透都无从谈起。2号文要求构建“一张网、一个库、一朵云”的数据基础设施，打通财务系统、业务系统、风控系统之间的数据壁垒，实现集团与各级子企业之间的数据实时流动。

2. 规则建模是核心。穿透式监管要求将制度文本中的“应当”“必须”“不得”转化为计算机可执行的规则模型，将专家经验转化为标准化算法，将模糊判断转化为精准量化。规则模型是穿透式监管的“智能中枢”。7×24小时盯着数据，一旦发现异常立即预警，不需要等待人工发现。

3. 智能监控是载体。15号文要求实现“五自动”闭环。数据自动采集、模型自动分析、风险自动预警、核查自动派单、整改自动跟踪，这五个“自动”，构成一个从数据到决策到行动再到反馈的完整闭环，让监管从“间歇性”变成了“持续性”。

这一改变带来了三个层面的根本转变：从“抽样检查”到“全量扫描”。传统监管是抽样的，穿透式监管是全量的，不放过任何一笔异常交易；从“人防”到“技防”。传统监管依赖人的判断，穿透式监管依赖规则模型的自动判断；从“模糊判断”到“精准量化”。什么情况触发什么级别的预警，有清晰的量化标准。

正是这个“技防”能力的突破，为后面所有改变提供了技术前提。

02 监管时效之变：从“事后审计”到“事前预警”

传统监管模式下，监管的核心手段是“事后审计”。年底审计、定期检查、离任审计。问题发生了再去查、损失形成了再去追。

这种模式下，监管的本质其实是“亡羊补牢”。发现问题时，风险已经变成了损失，损失已经变成了事实。

穿透式监管，将监管的时点大幅前移。穿透式监管要求可以实现“事前预警、事中管控、事后追溯”的全链条闭环。

1. 事前预警。规则模型对全量数据进行实时扫描，一旦发现异常信号立即预警。风险还没有变成损失，预警已经发出。管理者在风险发酵之前就收到了信号，有了采取措施的时间窗口。

2. 事中管控。对于高风险信号，系统可以自动执行控制联动动作，比如暂停后续款项支付、冻结项目推进流程。46号令引入的“预期损失”概念进一步强化了事中管控的效力——即便损失尚未实际发生，若有充分证据表明其在可预见未来必然发生，即可启动责任追究。风险还在酝酿中，就已经被识别和阻断。

3. 事后追溯。即便风险已经发生，系统完整的操作记录和审批链路，让追溯过程从“大海捞针”变为“按图索骥”。每一个环节的数据都被完整记录，每一条审批链都被清晰保留。

这一改变意味着，监管不再是“秋后算账”，而是“全程在场”。企业管理者不再等到审计发现才意识到问题，而是在业务运行的每一个时刻，系统都在帮助监控异常。这种转变让风险防控从“被动应对”走向了“主动预防”。

03 治理层级之变：从“逐层治理”到“穿透治理”

传统国企管理模式是建立在“逐层治理”的逻辑之上的。集团管二级、二级管三级，每一级管好自己的下一级。

这种模式的问题在于：信息在层级传递中衰减，管控在层级传递中弱化，责任在层级传递中稀释。集团总部看到的永远是“滞后且过滤过的信息”，而不是真实的经营全貌。

穿透式监管改变了这一逻辑。2号文提出“全级次覆盖”的要求，须覆盖总部、各级子企业、项目主体及境外单元，不遗漏任何国有资本关联主体。15号文同样要求以“全级次覆盖、全业务在线、全系统联通、全要素监管”为目标推进穿透式监管建设与内控缺陷评估。

这一改变，是从“逐级管控”走向“直达治理”。在穿透治理模式下，集团总部不再依赖层层汇报来了解下级的情况，而是通过统一的数据平台直接看到末级企业的经营实况。

如一家三级子公司发生资金异常情况，传统模式下从发生到被发现平均需要数周乃至数月，而借助穿透式监管，可瞬间直达总部监管系统。

但需要特别强调的是，穿透治理不是直接干预，更不是越级指挥。

穿透式监管是在“充分尊重企业经营自主权基础上”推行的。

穿透治理的真正价值，在于打破信息不对称。集团总部看得清了，决策就有了真实的数据依据；子公司知道总部看得清了，瞒报和粉饰的空间就被大幅压缩。

这种“看得见”本身，就是一种强大的治理效能。它让集团在不直接干预日常经营的前提下，实现了对全域风险的动态掌握。

这正是穿透式监管区别于传统层级管控的关键所在。它不改变决策权的归属，但彻底改变了决策所依赖的信息基础。

04 责任追究之变：从“有限追责”到“精准问责”

穿透式监管让企业管理者最直接感受到压力的，是在责任追究机制的力度和广度上发生了变化。

1. 在力度上，46号令引入了“预期损失”和“终身问责”两大机制。

“预期损失”意味着即便损失尚未实际发生，若有充分证据表明其在可预见未来必然发生，即可启动责任追究。这从根本上改变了“等损失发生了再追责”的传统逻辑，将责任追究的触发点从“结果”前移到了“征兆”。

“终身问责”则打破了“调走了就没事了”“退休了就安全了”的侥幸心理，让每一个决策者都对自己的决策承担不受时间限制的责任。这两个机制叠加，让责任追究从“事后象征性追责”，变成了“随时可查、终身可追”的硬约束。

2. 在广度上，46号令将责任追究情形从旧版大幅扩容至13个方面、98种具体情形。

从集团管控、风险管理、购销管理、工程承包，到金融业务、科技创新、资金管理、产权管理，再到固定资产投资、股权投资、改组改制、境外经营投资。几乎覆盖了企业经营管理的所有领域。

每一种违规情形都有明确的认定标准和追责依据，不再是“出了问题再找条款”，而是“条条款款都在那里，时刻对号入座”。

力度与广度的双重升级，带来的是一个深层的管理行为转变——从“表面合规”走向“实质合规”。

过去，一些管理者可能存在“只要不出大事就行”，“只要程序走完就行”的心态。文件签了、会开了、记录有了，就算合规了，至于决策的质量如何、执行的效果如何、风险是否真正可控，往往不是关注的重点。

但在穿透式监管和46号令的双重约束下，这种“表面合规”的逻辑失效了。

监管看得见过程、追得到责任、查得到实质。决策有没有经过充分论证，执行有没有偏离决策意图，投后管理有没有到位？每一个环节都在监管视野之内。

管理者必须确保每一个决策经得起追溯、每一个行为经得起核查、每一个结果经得起验证。“合规”不再是“走过场”，而是“真落实”。

05 监管理念之变：从“放管两难”到“放得活与管得住”

以上四个改变加起来，便指向一个更深层的转变——监管理念本身的变化。

长期以来，国资监管面临一个经典两难之题：管得太死，企业没有活力；放得太开，风险难以控制。

“一管就死、一放就乱”的循环，困扰了国资监管数十年。

监管部门在“放”与“管”之间摇摆，企业在“被管”与“被放”之间被动适应。

穿透式监管，可助力打破这个困局。

国务院国资委党委在署名文章中提出的“实现经营行为可视、资金流动可溯、重大风险可控”，以及“放得活、看得见、管得好、不失控”的表述，正是对这一新平衡的精辟概括。

这一新平衡得以实现的前提，正是前四个改变的共同作用。

监管手段的“技防”升级，让监管有能力覆盖全域、贯穿全程；监管时效的事前前移，让风险在发酵之前就能被发现和阻断；治理层级的穿透直达，让信息不再被层层过滤；责任追究的力度与广度升级，让每一个管理者都感受到实质合规的压力。

当这四个改变叠加在一起，一个前所未有的状态出现。“管得住”的能力大幅提升，使得“放得活”的空间可以同步扩大。

因为看得清了，所以授权可以更大；因为防得住了，所以干预可以更少；因为追得到责了，所以自主权可以更多。

这正是穿透式监管区别于传统监管理念的核心所在。

传统监管的逻辑是“管控约束”，管住一切可以管住的东西，以防止风险。穿透式监管的逻辑是“精准治理”，用技术手段让风险无所遁形，在此基础上将经营自主权最大限度地交给企业。

前者追求“管住”，后者追求“放活与管住的平衡”。

这种平衡不是理论上的推演，而是实践中正在发生的转变。

有专家指出，穿透式监管要“做到既不干预企业日常经营和经营自主权，同时做到保持对企业经营活动适时检测的知情权”。还有专家认为，这一轮密集部署“标志着国资监管正式从传统‘管资产、管资本’模式，迈入数智化精准监管的全新阶段”。

“数智化精准监管”的要义，正在于“精准”。这种精准，让“放”与“管”从对立走向了统一。

06 面对五大改变，国资央企须做好的五件事

穿透式监管带来的五大改变，是正在发生的现实。对于国资央企而言，理解这些改变只是第一步，更重要的是将认知转化为行动。

对应上述五大改变，以下五项工作最为关键。

一，加快推进数据贯通与数据治理。监管手段从“人防”到“技防”的跃迁，前提是数据能够贯通、数据质量可靠。没有数据的全级次、全业务、全系统贯通，规则模型就无数据可算，智能监控就无对象可看。企业应把数据治理作为当前最优先的基础工程。

二，加快构建规则模型体系。规则模型是穿透式监管的“智能中枢”。企业应围绕十大重点领域，梳理风险场景、设计规则逻辑、设定预警阈值。规则模型的设计不能由技术部门包办，必须由业务部门、内控部门、信息化部门深度协作完成。

三，重塑集团对子企业的管控逻辑。治理层级从“逐层治理”走向“穿透治理”，要求集团总部必须建立基于数据驱动的监管能力。过去那种“听汇报、看报表”的管理方式将被淘汰。企业应主动优化授权体系，建立“授权与内控能力挂钩”的动态调整机制。

四，将46号令的追责要求内化为制度刚性。责任追究力度和广度的升级，要求企业必须将合规从“表面”推向“实质”。企业应系统梳理46号令98种追责情形与本企业业务场景的对应关系，将追责条款转化为内控制度和业务规则；建立健全决策留痕和可追溯机制，确保每一个决策节点都有完整记录；将合规要求嵌入绩效考核，让“实质合规”成为各级管理者的刚性约束。

五，重新定义“放”与“管”的边界。穿透式监管让“放得活”与“管得住”从对立走向统一。企业应以此为契机，主动向上级争取更大授权，同时以更透明的数据、更完善的规则模型来支撑授权扩大的合理性。

总之，如果问我穿透式监管到底改变了什么？我认为是监管手段之变、监管时效之变、治理层级之变、责任追究之变、监管理念之变这五个层面的转变。

这些转变，也正体现了穿透式监管的本质。一句话概括：穿透式监管是用先进的技术手段解决信息不对称问题，用有力的责任追究解决激励不相容问题，最终在“放得活”与“管得住”之间找到动态平衡。

作者介绍：陶光辉，律师、高级经济师、法学院客座教授，中国管理科学学会理事、中国人工智能学会会员等。擅长领域：穿透式监管、风险管控数智化升级，治理风险与合规（GRC）、法治央企建设等。