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国有企业合规体系建设的实务探索(上)

国有企业合规体系建设的实务探索(上)

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来源:雅典娜法律

作者:秦伟 | 王希 | 苏莉 | 李嘉杰 | 王轶昕 | 胡金彪

目录

一、概述

(一)国有企业合规体系建设的背景

(二)合规的概念及国有企业合规的规则适用

(三)大合规时代下国有企业合规体系建设的必要性

二、国有企业合规体系建设的一般内容

(一)机构设置——合规管理组织体系的构建

(二)制度保障——内部合规管理文件的制定

(三)管控机制——合规管理工作流程的规范

(四)文化支撑——合规经营文化理念的深化

三、国有企业合规体系建设的重要环节

(一)合规体系顶层设计

(二)在搭建合规体系组织体系时全面考虑审计、风险、内控、法律等相关条线的职能分担

(三)明确合规体系建设的重点领域

(四)国有企业合规风险的识别及评估

(五)国有企业合规风险的动态监控

(六)重大合规风险事件的应对与预防

(七)重大合规风险事件的责任追究

四、国有企业合规审查的方法

(一)合规审查的独立性要求

(二)合规审查的对象与范围

(三)合规审查的方法与手段

五、国有企业境外经营合规体系要点分析及建议

(一) 重点法域/国际组织执法视角下的合规体系要求

(二)国有企业境外经营合规体系的重要性及重点关注方面

一、概述

(一)国有企业合规体系建设的背景

1. 合规体系建设及合规管理能力的提升是打造企业核心竞争力的关键和基础

近年来,随着我国经济市场化改革不断深化、营商环境的持续优化,国内企业迎来了黄金发展的四十年,大量实力雄厚的国有企业和充满活力的优质民营企业的崛起为我国GDP跃居全球第二打下了坚实的基础。经历了高速发展后的国内企业,逐渐意识到需要建立相应的合规管理体系与制度,以升级、完善其内部管控,实现企业的现代化管理,以便换取更加长期、稳定、高速的企业发展。换而言之,国有企业合规体系建设已经成为现阶段国有企业自我约束、主动升级迭代的迫切需求,这也是我国市场化、法制化发展的必然结果。

另一方面,随着国家“一带一路”战略路线的实施推进,国有企业走出国门,拓展海外市场的步伐越来越频密。国有企业将会应对从未经历的复杂国际政治形势,所在国的各项法律、政策、宗教、习俗规定以及来自于欧美发达国家跨国公司强有力的竞争和挑战,而这些大型跨国公司都已建立起成熟、有效的合规体系。

2.“依法治国”的国家战略为“依规治企”提出要求、指明方向

2014年10月,党的十八届四中全会作出了“全面推进依法治国”的重大战略部署。在此背景下,国务院国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)采取了一系列措施来推进法治央企建设,并于同年12月颁布了《关于推动落实中央企业法制工作新五年规划有关事项的通知》,将“大力加强企业合规管理体系建设”作为“十三五”时期中央企业法治工作的重要着力点。

此后,2015年12月,国资委发布了《关于全面推进法治央企建设的意见》。该意见明确要求加快提升合规管理能力,建立合规管理工作体系,制定合规制度准则,加强合规教育培训,形成全员合规的良性机制。

2018年11月,国资委正式颁布了《中央企业合规管理指引(试行)》,全面加强中央企业的合规管理,要求中央企业加快建立健全合规管理体系,并在合规管理的职责、重点、运行以及保障等方面作出了规定。

3. 国有企业海外经营风险挑战加剧

近年来,响应国家“一带一路”战略号召,越来越多实力雄厚的国有企业“走出去”的进程显著加快,不断开拓海外市场,海外投资、经营日益活跃,取得明显成效。我国国有企业逐步从资源开发、基础设施建设拓展到更多元的产业合作,带动当地经济发展、促进社会就业,推动了我国与项目所在国的互利共赢、融合发展、共同繁荣。2018年8月,习近平总书记在推进“一带一路”建设五周年座谈会上强调,要规范企业投资经营行为,合法合规经营。

然而各国家、地区之间法律环境、监管政策存在显著差异,尤其是近几年来,个别国家的反全球化倾向以及单边主义政治风险加剧,导致中资企业在“走出去”的过程中面临比往年更加严峻的合规挑战,加之部分国有企业自身缺乏基本的合规意识和完善的合规体系,使得合规风险转化为实际损失的案例屡屡发生。其中较为的典型包括:部分国有企业因在境外参加招投标的过程中存在欺诈、腐败等不合规、不诚信的行为,而受到制裁或处罚;部分国有银行在境外的分支机构因为没有履行反洗钱合规义务,而被处以巨额罚款;部分企业因违反当地规定而在出口管制合规方面付出沉重代价等。

(二)合规的概念及国有企业合规的规则适用

1.合规的来源与外延

合规并非一个法律专有名称,目前普遍认为企业合规源于1977年美国的《反海外腐败法案》,因此企业合规最初仅包括反贿赂、反腐败的内容。之后三资企业的建立将合规理念引入我国,2006年原中国银行业监督管理委员会(以下简称“银监会”)颁布《商业银行合规风险管理指引》后,率先在金融行业开展了合规管理。随着全球经济的发展,合规的外延也逐渐延伸到了反垄断、反不正当竞争、反洗钱、反舞弊、环保合规、数据合规、出口管制合规、制裁合规等方面。

2.合规的概念与内涵

从字面理解,合规是由 “合”与“规”构成。合,即符合、遵守、执行;规,即规范、规定、规则,故合规即符合规范。我国相关法律法规文件中对合规概念的界定亦是按照如此逻辑进行规定的。

如《中央企业合规管理指引(试行)》第三条规定,本指引所称合规,是指中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求;《企业境外经营合规管理指引》(以下简称“《境外合规指引》”)第三条规定,本指引所称合规,是指企业及其员工的经营管理行为符合有关法律法规、国际条约、监管规定、行业准则、商业惯例、道德规范和企业依法制定的章程及规章制度等要求。

3.国有企业合规的规则适用

规则适用的范围即合规规范的范围,合规规范是企业合规义务的来源。依据我国国家标准《合规管理体系指南》(GB/T 35770-2017)的规定,合规规范包括合规要求和合规承诺。根据该指南中所列举的例子,我们可以判断合规要求即企业外部合规规范,如国际条约、国际规则、法律法规、司法判例、监管政策、商业惯例、道德规范、行业准则等;合规承诺即企业内部合规规范,如内部规章制度、自愿性承诺、合同约定、企业章程等。

国有企业作为特殊所有权性质的企业,相对于一般企业的合规规范,还应当包括以下特殊合规规范:

• 党内法规

党内法规应当是我国国有企业党员干部和党员员工在国有企业经营管理时应当遵守的重要合规规范。

• 职责文件以及三重一大议事规则

根据《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》的规定,是否正确履行职责、是否遵守三重一大议事规则属于追究违规经营投资责任的重要依据。

• 项目所在国的政治、文化、宗教因素

基于国有企业的特殊性质,国有企业在“走出去”的过程中需要全面分析可能影响国有资产安全和稳定的所有因素,因此政治动荡、文化障碍、宗教分析等因素也是国有企业必须考虑的外部合规规范。

企业在进行合规体系建设的前提和基础即选择合规规范、识别合规义务,企业应当结合自身经营所在区域、所属行业、业务范围以及所有权性质等内容,全面、动态、规范化地选择适用于自身的合规规范。

(三)大合规时代下国有企业合规体系建设的必要性

1. 合规创造价值已成为国际普遍共识

“合规创造价值”已成为全球企业发展的共识,并逐步被越来越多国家政府所接受,我国相关部门规章文件规定中也有具体体现。合规体系的建设不仅可以帮助提升企业的管理能力和效率,节省管理成本,创造企业良好信誉和形象,还能够为企业带来更多的商业机会和业务,增强商业稳定性和持续性。因此,企业合规已成为企业软实力的重要体现,这是国家法律法规层面的要求,更是企业自身发展的内在需要,也是企业现代管理、现代治理体系和能力的具体表现。从某种意义上而言,合规能力正在逐渐成为继经济实力和科技水平之后,企业发展的又一大核心竞争力,合规经营是全球范围内现代企业发展的潮流,合规问题更是关乎企业的生死存亡。

2.合规管理是国家战略导向所在

自2014年提出“全面推进法治央企建设”后,我国国有企业的合规建设取得了一定的成果,但是仍在职责划分、资源配置、合规有效性等方面存在着明显的不足。我国国有企业独立设置合规管理部门和独立首席合规官的比例并不高,究其原因主要是在国有企业现有的法务部、审计部、内控部、风控部、纪委等部门的基础上,合规管理部门的定位与职责一直属于合规管理开展的首要难点。由于企业合规体系的建设需要大量的人力、财力成本,且合规的效果往往无法量化,甚至会对企业的经济效益产生一定的影响,因此在未建立合规体系或合规体系不完善的企业内部,存在着合规不被重视继而合规资源配置不足的问题,因此我国国有企业大部分的合规往往局限于合规宣传、合规培训、合规规范制定等基础层面,尚未向合规审查、合规评估、合规考核等有效合规、实质合规以及合规创造价值的层面进化。

2016年国务院发布了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》、2017年国家发改委、中国人民银行联合印发了《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》,上述文件均将贿赂、欺诈、串通等不合规行为、不诚信行为列为惩戒内。2018年国资委颁布的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法(试行)》规定,对于中央企业经营管理有关人员违反规定,未履行或未正确履行职责,在经营投资中造成国有资产损失或其他严重不良后果,经调查核实和责任认定,对相关责任人进行处理。

2017年12月,国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会在国际标准化组织发布的《ISO19600:2014合规管理体系指南》的基础上,联合发布了国家推荐性标准《合规管理体系指南》(GB/T 35770-2017),为我国企业建立合规管理体系提供了指南和建议做法。

2018年12月,国家发展改革委、外交部、商务部、人民银行、国资委、外汇局、全国工商联印发了《境外合规指引》,为我国企业境外经营管理提供了基础性指导和可操作的具体指引。

自《合规管理体系指南》以及《境外合规指引》的颁发实施以来,“大合规”的概念正式进入到我国企业的视野中,“大合规”时代正式到来。企业合规实现从银行、保险公司、证券公司和证券投资基金管理公司等金融行业到全行业合规、从中央企业等国有性质企业向所有性质企业的转变。

3.合规管理是国有企业海外发展行稳致远的保障

我国国有企业在践行“走出去”、“一带一路”倡议的过程中,往往因为缺乏基本的合规意识而触犯当地法律、政策或规范,遭受经济制裁或巨额罚款,甚至是面临刑事调查和处罚;也常常因为企业合规管理不利或合规体系不完善而出现内部腐败、舞弊、欺诈等行为,导致企业正常经营受限或遭受经济损失,因此我国国有企业想要角逐国际市场竞争,避免在竞争开始前即被淘汰或被设置障碍的不利情况,建立健全合规管理体系,从快速、创新发展转型为全面合规、诚信合规发展已迫在眉睫。

我国国有企业在“走出去”过程中需要全面识别与企业自身有关的合规规范和合规义务,并予以遵守。此外,以下国际组织的合规指引也为国有企业合规管理提供了方向:

• 《合规与银行内部合规部门》

巴塞尔银行监管委员会的《合规与银行内部合规部门》规定了银行所必须遵循的合规政策和程序,其中不仅包括基本的市场行为准则,还包括反洗钱和反恐怖融资等特定领域以及与银行有关的税收方面的法律。

• 《内控、道德与合规,最佳实践指南》

2010年经合组织成员国发布的《内控、道德与合规,最佳实践指南》主要为企业诚信合规提供了实践指南。

• 《诚信合规指南》

世界银行集团的《诚信合规指南》适用于使用世界银行集团贷款的企业和项目,包含了企业合规治理的实践措施以及诚信合规的主要内容。

• 《高效率公司合规项目基本要素》

2014年亚太经合组织发布的《高效率公司合规项目基本要素》是第一个明确提出公司合规管理11个基本要素的国际组织文件。

4.国有上市公司的合规要求

上市公司是我国企业的领头军,在参与“一带一路”建设中发挥着示范引领作用。建立符合中国企业上市公司实际和适应国际规则的合规管理体系,不仅能够夯实上市公司合规管理的基础,还能够积极防范政治风险、经济风险以及社会风险。

2018年5月,国资委、财政部、证监会颁布《上市公司国有股权监督管理办法》,规范上市公司国有股权变动行为的合规要求,推动国有资源优化配置,平等保护各类投资者合法权益,防止国有资产流失。

2018年9月,证监会颁布新修订的《上市公司治理准则》,进一步规范上市公司合规运作,提升上市公司治理水平,保护投资者合法权益,促进我国资本市场稳定健康发展。

国有上市公司(指政府或国有企业拥有50%以上股本,以及持有股份的比例虽然不足50%,但拥有实际控制权、能够支配企业的经营决策和资产财务状况或依其持有的股份已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响)更应做出表率。

二、国有企业合规体系建设的一般内容

(一)机构设置——合规管理组织体系的构建

建设完善的国有企业合规体系,首先需要建立多层级、集中管控的组织体系。通过体系建设,建立完整的、自上至下的合规管理组织体系,明确合规管理责任部门和具体职责。具体而言:

1. 公司治理层面

董事会负责制定国有企业整体的合规工作方向、方针,董事会下还可设置专门的风险合规委员会,负责董事会权利范围内的具体工作;监事会作为公司内部的监督机构,应当强化其在公司合规方面的监管管理责任;管理层层面,组建合规管理委员会,作为公司合规管理工作的领导机构,组织领导和统筹协调公司合规管理重大事项。

2.专门的合规管理部门和人员层面

国有企业应设立首席合规官岗位,公司若已有总法律顾问,首席合规官可由总法律顾问兼任,全面负责公司的合规管理工作。

国有企业还应当设置合规工作机构(如公司已有专门的法律事务部门,可由法律事务部门履行合规工作机构职责),作为合规管理的牵头和归口管理部门,部门内设立专职合规管理岗。

公司各其他职能部门设立兼职合规员,具体承办该部门的日常合规管理工作。

3.工作执行层面

在工作执行层面,兼职合规员负责并指导本部门其他员工具体开展合规工作,包括:

(1)按照合规要求完善业务管理制度和流程,主动开展合规风险识别和隐患排查,发布合规预警,组织合规审查;

(2)及时向公司法律合规部通报风险事项,妥善应对合规风险事件;

(3)做好本领域合规培训和商业伙伴合规调查等工作;

(4)组织或配合进行违规问题调查及整改。

4.外部机构支持

在某些情况下,国有企业还需要借助外部机构进一步完善合规体系建设,前述外部机构包括律师事务所、会计师事务所、咨询顾问、调查公司、技术支持机构等。

(二)制度保障——内部合规管理文件的制定

国有企业合规体系建设的一个重要环节是企业合规管理制度文件的制定。合规制度不是某个固定的文件,而是一个以全面与重点相结合为原则、由不同层级的规范和专门审定流程构成的动态制度体系。

1.纲领类

纲领类合规文件即基于企业价值观和相关法律建立所有利益相关者的行为准则,是整个合规体系建设的基本指导思想。纲领类合规文件中体现的合规理念和合规原则形成企业的合规文化。

2. 规范类

规范类合规文件从总体上规定合规管理体系建设内容,形式包括合规管理办法、合规手册、合规检查操作指引等,作为全公司使用的合规管理基本制度。

3.制度类

对公司运营中容易发生合规风险的领域针对性地制定相关制度,并贯彻执行。如商业合作伙伴管理制度、合规人事管理制度、礼品及邀请管理制度、赞助与捐赠管理制度等。若公司已存在现有相关制度,需结合最新的法律法规、政策、行业规则等对已有制度进行修订。

4. 清单类

确认公司在运营中容易发生合规风险的领域并梳理具体合规风险、列入合规风险库,进行风险预防、风险预警。

(三)管控机制——合规管理工作流程的规范

在国有企业确定了合规管理组织体系和合规制度文件后,如何使其有效运作,规范合规管理流程,是国有企业合规体系建设的关键。

合规管理体系流程可以概括分为建立和改进两个阶段。

建立阶段除了前面述及的组织体系建设、制度建设外,还有一个重要方面,即合规风险的识别及评估。这一步骤,需要熟悉业务和相关法律规定的人员共同从定性和定量两方面进行识别及评估,从而建立起适合于企业自身特点的合规风险库。

改进阶段,需要规范合规事件处理流程,对内建立合规举报处理机制,对外建立外部合规事件的应对预案。同时,明确合规监控制度,动态监测合规风险。建立合规考核制度,将合规管理纳入公司经营业绩考核体系,作为管理控制事项指标进行管理。探索将合规管理纳入各部门和各类人员考核评价。此外,对于已经暴露出的合规风险,及时分析、应对并制定纠正措施。

(四)文化支撑——合规经营文化理念的深化

合规管理对于一个企业的兴衰起到不可忽视的作用。而合规管理体系的建设如果只有公司的决策层、管理层在施行,是不可能最终完成的。只有形成全员合规、自主合规的文化氛围,才能支撑一个企业的基业长青。近年来,很多企业,尤其一些著名国有企业,都因不合规而遭受巨大经济和声誉损失,一个重要原因是这些企业的员工,甚至管理层合规理念的缺失。当合规理念深入员工心中,其在进行每一项决策或行动时,就会首先意识到该事项是否合规。若每个企业员工都有这样的意识,企业的生产经营相关的各个环节才能合规,避免不必要的经济或声誉损失。

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