穿透式监管体系建设方案编制是穿透式监管体系建设的起点，而现状诊断是方案编制的起点。

没有准确的现状判断，后续的目标设定、任务设计和路径规划等都会失去依据。

但穿透式监管现状诊断，不能照搬内控诊断或合规诊断的方法。

穿透式监管要解决的是不同的问题，诊断的内容框架、深度要求和结论运用方式必然不同。

如果沿用传统的诊断方法，很可能得出“制度体系基本健全、风险管控有效”的结论，而这对穿透式监管建设几乎没有任何指导意义。

01 穿透式监管现状诊断与内控合规诊断的区别

内控诊断、合规诊断、风险诊断是企业在管理体系建设中常见的三种诊断。

穿透式监管现状诊断与它们（传统诊断）有联系，但本质上是不同的工作。看清这个区别，是正确开展诊断的前提。

1. 传统诊断是针对单个企业主体，穿透式诊断基于集团整体

传统的内控诊断、合规诊断、风险诊断，绝大多数情况下是针对单个法人主体开展的。集团层面的诊断是各子企业诊断结果的汇总，而不是一个独立的诊断对象。诊断人员到每个子企业去检查流程、审查制度、抽查样本，最后汇总形成集团层面的评价。

穿透式监管现状诊断不同。它的诊断对象是“集团整体”而非“各子企业的汇总”。穿透式监管要回答的问题是“集团作为整体，能否看到各级子企业的真实状况”。

因此，诊断的核心不是逐个子企业检查管理是否到位，而是从集团视角验证信息能否贯通、系统能否穿透、责任能否追溯。

子企业的管理是否规范，是传统诊断关注的事。穿透式监管诊断关注的是“集团能否看到子企业的真实状况”。

即使每个子企业的管理都符合规范，但如果信息在向上传递的过程中被过滤或加工，集团仍然看不到真相。这就是集团整体诊断与子企业个体诊断的区别。

2.  传统诊断看“管理有没有”，穿透式诊断看“管控能否通过系统完成”

传统诊断的核心是“管理制度与机制是否覆盖了全部可能的风险或问题”。诊断人员会检查流程是否覆盖了关键业务环节，控制点是否设置到位，合规义务是否被识别，风险是否被评估。

诊断的发现通常是“采购环节缺少供应商准入控制”、“反商业贿赂合规义务未纳入清单”等，指向的是制度和机制的覆盖盲区。这种诊断的基本假设是：只要管理制度覆盖了风险，风险就能被管控。

穿透式监管诊断的核心是“针对特定风险和问题的管控，是否可通过系统自动完成”。它问的不是“有没有制度”，而是“系统能不能自动判断违规行为、能不能自动触发预警、能不能自动跟踪处置”。

诊断人员关注的重点是：规则是否已被量化和系统化，数据是否可自动采集和贯通，预警是否可自动生成和推送。诊断的发现通常是“采购领域无可执行的量化判定规则”“资金数据只能看到二级汇总，无法穿透到三级以下”“等，指向的是管控是否已从“人执行”升级为“系统执行”。

3. 传统诊断是“合规性检查”，穿透式诊断是“能力验证”

传统诊断的本质是合规性检查。对照制度要求、标准规范，检查企业是否做到了。合规性检查的结论是“符合”或“不符合”，是“有”或“没有”。

穿透式诊断的本质是能力验证。不是检查“有没有制度”，而是验证“系统能不能做到”。能力验证的结论是“能”或“不能”，是“通”或“不通”。一个制度写得很完善的子企业，如果数据无法自动采集到集团，那么在穿透式监管的意义上，它就是“不通”的。不是它做错了什么，而是它不具备让集团“看清”它的能力。

4. 传统诊断的成果是“问题清单”，穿透式诊断的成果是“能力基线”

传统诊断产出的是一份问题清单。“哪些流程没有覆盖”“哪些控制点缺失”“哪些义务未识别”。问题清单的价值在于帮助企业“补漏洞”。

穿透式诊断产出的是一份能力线。“数据贯通率是多少”“规则模型有多少”“预警自动率是多少”。能力线的价值在于让企业知道“目前能做到什么程度”，为后续建设提供起点参照。

02 穿透式监管现状诊断的内容框架

穿透式监管现状诊断的内容，由穿透式监管体系的构成决定。

如前述，我们认为穿透式监管体系框架是由“三体系一系统”组成，因此，诊断内容也基本围绕这四个部分展开，但同时还需要覆盖穿透式监管的整体环境、十大重点领域的穿透现状以及子企业之间的差异。

（一）穿透式监管整体环境诊断

穿透式监管整体环境诊断回答的是“企业为什么要建穿透式监管、准备怎么建”的问题。主要包括以下维度的诊断。

1. 驱动因素诊断。了解企业启动穿透式监管建设的直接原因。是国资委的要求驱动，还是上级集团的部署要求，或是自身管理痛点的倒逼，还是多重因素叠加。

不同的驱动因素决定了建设的紧迫性和资源配置的优先级。

2. 领导认知诊断。了解集团主要领导对穿透式监管的理解程度和重视程度。主要领导是否清楚穿透式监管要解决什么问题，是否将其视为“一把手工程”，是否已作出明确指示或部署，是否已要求相关部门拿出方案。领导认知决定了组织保障的力度和跨部门协调的效率。

3. 工作思路与进展诊断。了解企业是否已有穿透式监管建设的工作思路，是否已形成初步方案，是否已开展部分工作，工作进展到什么程度。有些企业虽然尚未正式启动，但已经有了一定的探索和积累，这些“存量”需要在诊断中被识别和评估，避免后续建设重复劳动。

整体环境诊断的方法以访谈为主，辅以文件审阅。访谈对象包括集团主要领导、分管领导、牵头部门负责人。通过访谈了解领导层的真实态度、建设动机和预期目标。

（二）组织领导体系诊断

组织领导体系诊断解决的是“有没有人推、有没有权推”的问题。诊断要点包括六个方面。

决策层方面，党委（党组）是否已将穿透式监管纳入议事范畴，董事会是否已将穿透式监管体系建设纳入议事日程并定期听取汇报，经理层是否已将穿透式监管纳入年度重点工作部署。领导小组方面，是否已成立穿透式监管领导小组，组长由谁担任、议事规则是否明确、是否已召开专题会议。牵头部门方面，是否已明确牵头部门、牵头部门是否被赋予足够的协调权和考核权、牵头部门是否已制定工作计划。业务部门主责方面，各业务部门是否明确本领域穿透式监管的职责、是否指定联络员、是否已将穿透式监管纳入本部门工作计划。子企业对接方面，各级子企业是否已指定分管领导和对接部门、对接关系是否明确。工作专班方面，各重点领域是否已设立工作专班、专班的运行机制是否建立。

这部分诊断的方法以文件审阅和访谈为主。

（三）监管制度体系诊断

监管制度体系诊断解决的是“有没有规矩、规矩是否可执行”的问题。诊断要点包括四个方面。

顶层制度方面，公司章程是否已嵌入穿透式监管理念和要求，“三重一大”决策制度是否已嵌入穿透式监管理念和要求，授权管理办法是否已建立授权与内控能力挂钩的动态调整机制。专项制度方面，是否已制定穿透式监管专项管理办法、数据管理办法、预警处置工作规程等核心制度。业务制度穿透化改造方面，各业务领域管理制度是否已嵌入量化标准和控制节点，合规管理办法、内控管理办法等管理类制度是否已进行穿透化改造。合同条款嵌入方面，投资协议模板和业务合同模板是否已嵌入穿透式监管相关条款。

这部分诊断的方法以制度审阅为主，辅以访谈。

（四）监督追责体系诊断

监督追责体系诊断解决的是“发现问题怎么办、管不好怎么办”的问题。诊断要点包括三个方面。

预警处置闭环方面，预警信号产生后是否有标准化的处置流程，核查、整改、验收、销号各环节是否有明确的时限和责任主体，超时未处置是否有升级催办机制。追责与免责方面，是否已建立违规责任追究程序，是否已建立尽职合规免责程序，穿透式监管系统平台的记录是否可作为追责和免责的证据。评价与结果运用方面，是否已建立体系运行评价指标体系，是否已开展过评价，评价结果是否已与干部任免、资源配置、经营授权挂钩。

这部分诊断的方法以流程测试和案例验证为主。

（五）智能化监管系统诊断

智能化监管系统诊断解决的是“数据通不通、系统有没有、规则跑不跑”的问题，这也是穿透式监管诊断与传统诊断最大的区别所在。诊断要点包括五个方面。

数据来源与贯通方面，各业务系统是否具备穿透式监管所需的数据，系统间数据接口覆盖率是多少，主数据是否统一，数据传输是自动还是人工。数据质量方面，核心业务数据的完整性、准确性、及时性如何，是否存在数据缺失、数据错误、数据滞后等问题。平台建设方面，是否已建设统一穿透式监管平台，平台是否具备数据采集、规则引擎、预警推送、工单管理等核心功能。规则模型方面，是否已设计规则模型，规则模型是否已部署到系统运行，规则模型的命中率和准确率如何。五自动实现程度方面，数据自动采集、模型自动分析、风险自动预警、核查自动派单、整改自动跟踪五个功能各实现了多少。

本部分诊断需要信息化部门的深度参与，不能只看文档，必须做系统测试。

（六）十大重点领域穿透现状诊断

十大重点领域穿透现状诊断解决的是“各领域穿透到了什么程度”的问题。按产权、投资、财务、资金、薪酬分配、金融、采购与供应链、军品业务、合同、境外十个领域分别诊断。

每个领域的诊断，至少可包括四个方面。业务在线情况，该领域的业务系统是否已覆盖全级次子企业，核心业务环节线上化率是多少，关键控制节点是否已实现在线运行。数据贯通情况，该领域的数据是否能从末级子企业自动采集并贯通到集团，中间是否存在人工加工环节，数据的完整性和准确性如何。规则储备情况，该领域已有哪些可量化的判定规则，已有哪些规则模型已部署运行，规则的命中率和准确率如何，还有哪些风险场景尚未被规则覆盖。典型问题与风险事件，该领域近三年是否已发生典型风险事件或违规问题，这些问题是否已被识别和分析，是否有相应的管控措施。

诊断方法以系统测试和业务访谈为主。

（七）子企业差异诊断

子企业差异诊断解决的是“各子企业基础不同，怎么分类施策”的问题。

在诊断范围上，理论上应当覆盖所有子企业，但在实际操作中难以逐一深入诊断。建议采取分层抽样方法。对所有二级子企业进行全覆盖诊断。对三级子企业按类别抽样（按行业、规模、地域分类，每类选取代表性样本）。对四级及以下子企业，选取典型样本进行诊断，其余通过问卷收集基本信息。

诊断内容包括每个子企业的信息化水平，如核心业务系统覆盖率、关键业务是否在线运行、系统是否具备数据接口条件；管理成熟度，如内控体系是否健全、制度是否规范、人员是否到位；数据条件，如数据质量如何、关键数据是否可采集、数据标准是否统一；人员能力，如是否具备数据分析和规则设计的能力，是否需要培训支持。

诊断方法以问卷调查和访谈为主，结合系统测试的结果进行综合评估。

03 诊断结论的运用

诊断时，必须时刻明白，诊断不是最终目的，诊断的最终目的是为后续建设方案提供依据。

每一个诊断发现，都应转化为后续建设方案中的具体任务。

诊断结论的运用，应体现在以下若干方面。

1. 诊断结论决定了建设方案的起点。诊断报告中的“现状”部分是方案第一部分“集团穿透式监管现状”的直接来源。

方案的“现状”部分，可直接引用诊断结论。诊断中的六个维度发现（组织领导体系、监管制度体系、监督追责体系、智能化监管系统、十大重点领域、子企业差异），基本对应建设方案“现状”部分的分析。

2. 诊断结论决定目标的合理性。方案中的“建设目标”，也须基于诊断结论。目标不是凭空设定的，而是从“当前值”到“目标值”的提升。方案中的监管目标层指标（覆盖率、准确率、及时率等），其当前值来自诊断，目标值是基于当前值设定的提升值。如果诊断没有准确测量当前值，目标值就会失去依据。

3. 诊断结论直接转化为任务清单。方案中“重点建设任务”的每一项任务，都应有对应的诊断发现作为依据。

制度穿透化改造任务的依据是诊断发现的“制度条款原则化、无可执行量化标准”。规则模型设计任务的依据是诊断发现的“无规则模型或规则模型数量不足”。数据治理任务的依据是诊断发现的“系统不通、数据不连、接口覆盖率低”。平台建设任务的依据是诊断发现的“无统一平台或平台功能缺失”。

4. 诊断结论决定建设优先级。不是所有问题都能同时解决，诊断结论应当为方案中的优先级排序提供依据。数据基础好的领域比数据基础差的领域可以更早部署规则模型，因为模型需要数据支撑。基础好的A类子企业先行先试，可以作为试点积累经验，再推广到B类和C类子企业。诊断结论应当标注每个发现事项的紧急程度（高/中/低），为方案中的阶段划分提供依据。

04 诊断报告的撰写

诊断报告是诊断过程和诊断结果的完整记录，也是后续方案编制的直接输入。

一份完整的穿透式监管现状诊断报告，应包含以下部分。

第一部分：概述。说明诊断的背景、目的、范围、方法和时间。让读者了解诊断工作是怎么做的、覆盖了哪些范围、依据是什么。诊断范围要明确说明覆盖了哪些层级、哪些领域、哪些子企业。诊断方法要说明使用了哪些方法（制度审阅、访谈、系统测试、问卷调查）以及各自的实施情况。

第二部分：穿透式监管整体环境评估。描述企业启动穿透式监管建设的驱动因素、领导认知、已有工作思路和进展。让方案的编制者和审批者了解建设的“势”在哪里——是自上而下的强制推动，还是自下而上的主动探索；领导是真重视还是应付了事；已有工作是碎片化的还是系统性的。

第三部分：三体系一系统的诊断发现。按组织领导体系、监管制度体系、监督追责体系、智能化监管系统四个维度分别描述诊断发现。每个维度的发现要具体、可验证，不要泛泛而谈。最好用表格呈现，列出现状描述、问题识别、与目标要求的差距三个字段。

第四部分：十大重点领域穿透现状。这是诊断报告的核心章节，也是传统诊断报告没有的内容。按产权、投资、财务、资金、薪酬分配、金融、采购与供应链、军品业务、合同、境外十个领域，逐一描述每个领域的穿透现状。

每个领域的描述应包含：业务在线情况；数据贯通情况；规则储备情况；典型问题与风险事件。这部分内容为后续十大领域专项建设方案的编制提供直接依据。

第五部分：子企业分类评估。基于诊断数据，将各子企业分为A/B/C三类，说明分类的依据和各类子企业的建设起点差异。每类子企业列出代表性名单，说明其信息化水平、管理成熟度、数据条件、人员能力四个维度的评估结论，以及建议的推进节奏。

第六部分：核心缺口总结。提炼出穿透式监管体系建设最核心的几个缺口。通常包括：组织架构缺口、制度嵌入缺口数据贯通缺口、规则储备缺口、平台能力缺口（无统一平台或平台功能缺失）。每个缺口要说明它为什么是核心缺口、不解决会有什么后果、解决需要什么条件。

第七部分：整体评价与建设建议。对集团穿透式监管的整体成熟度给出综合评价。评价要客观，要给出具体的判断，包括目前处于什么阶段、距离目标有多远、最大的障碍是什么。建设建议要对应诊断发现，与实施方案紧密衔接，给出建设优先级排序、阶段划分建议、资源投入建议和分类施策建议。

诊断报告的价值在于：它让集团管理层和各部门对“我们现在在哪里”形成统一认知，也为方案编制者提供了“从哪里开始”的依据。

小结：穿透式监管现状诊断，是穿透式监管建设的第一步，也是容易被轻视的一步。很多企业急于出方案、急于上系统，在诊断上投入的时间不足。结果方案编出来脱离实际，系统建起来对接不上数据，规则模型设计出来跑不通。这些问题的根源，都可以追溯到诊断阶段——该看的数据没看，该测的贯通没测，该问的问题没问。诊断的价值，就在于让建设者“看清自己”。只有先看清自己在哪，才能知道要去哪、怎么去。