摘要: 国有企业面对日益复杂多变的内外部发展环境，强化合规管理是稳健行远的必然要求。国有企业要适应合规管理发展趋势，坚持高质量发展理念，打破合规管理资源局限，增强合规组织机构，完善合规管理制度，理顺合规管理流程，营造良好文化氛围，全面强化合规风险防控。按照稳步推进的原则，将合规管理嵌入与主业经营相关的八大业务领域，全面推进国有企业合规管理。

关键词: 合规管理; 三道防线; 制度流程; 业务领域

1 国有企业合规管理面临的新形势分析

1.1 强化合规管理是国有企业国际化经营之路的必然要求

随着我国企业国际化发展的深入推进，国有企业在“走出去”的过程中需要主动适应他国属地化规则日益增多，面临着安全审查、商业贿赂、重大投资损失、外汇交易、单方违约等诸多法律风险。各国合规监管力度继续加强，合规治理从单国推动进入全球联动，从专项合规转向全面合规，2018 年的中兴事件深刻警示我们合规问题已经成为悬在企业国际化进程中的达摩克利斯之剑。近年来以美国为首的发达国家，单边主义、贸易保护主义和经济霸权主义抬头，通过细化监管规则，实施“长臂管辖”积极维护本国企业利益，频繁对我国企业实施打压，对以WTO规则为核心的多边贸易体制造成极大冲击和破坏，我国企业面临的海外法律风险呈现较强的政治化属性，一定程度上增加了法律风险的不确定性和不可控性，对企业海外合规管理提出了更高要求，因此建立健全有效管用的合规管理体系已成为企业扬帆海外、稳健行远的前提和保障。

1.2 强化合规管理是国有企业提升依法治企能力的必然要求

党的十八届四中全会制定了推进全面依法治国的顶层设计，党的十九大对新时代推进全面依法治国提出了新任务、新要求。习近平总书记强调，在“四个全面”中，全面依法治国具有基础性、保障性作用。作为国有企业落实全面依法治国的落脚点就是全面推进依法治企，提升合规管理能力。2018年，国务院国资委发布的《中央企业合规管理指引》为国有企业全面推进合规管理体系建设提供了参考依据，并在五家中央企业开展了合规管理体系建设工作试点。国家在宏观政策层面将企业合规管理的重要性提高到了前所未有的高度，合规管理也从企业治理层面上升到落实国家顶层设计要求。作为中国特色社会主义经济的“顶梁柱”，国有企业承担着政治责任、经济责任和社会责任，必须在全面推进依法治企，提升合规管理能力中有作为、树形象、做表率，持续推进“法治国企”建设，促进依法合规运营。

1.3 强化合规管理是国有企业实现高质量发展的必然要求

当前，我国经济从高速增长向高质量增长加速转变，习近平总书记强调，高质量发展就是体现新发展理念的发展，是经济发展从“有没有”转向“好不好”。国有企业是党和国家的重要物质基础，要通过改革创新，走在高质量发展前列。但面对经济发展中不确定不稳定因素增多的风险挑战，很多国有企业在合规管理方面还未能“迈开步子”，因违规经营而造成重大经济损失和监管处罚的案例屡见不鲜，合规管理的软实力还不能匹配国有企业高质量发展的要求。同时随着监管体制改革的深入推进，政府大力推行“放管服”，加强了对企业的事中事后监管，在“双随机、一公开”和“失信联合惩戒”新型监管机制下，政府监管更加突出主动性、针对性和综合性，监管手段呈现常态化、规范化和联动化，对国有企业发展的合规性提出了更高要求，违规成本骤增，面临“一处违法、处处受限”的境地。因此，强化合规管理体系建设是国有企业防范和化解重大风险，主动适应“大监管时代”新形势，推动国有企业健康可持续高质量发展的必然要求。

2 关于合规管理的基础理论探究

2.1 合规管理的由来及演进历程

合规管理肇始于美国银行业，20世纪30年代金融危机下的大萧条使美国监管者深刻认识到防范重大风险，确保金融系统稳定的重要性，加强了对银行业的合规监管，倒逼各大银行纷纷强化合规管理，有力保障了二战后三十年间美国银行业的稳定。20世纪70年代基于对“水门事件”中牵涉企业的各种违规和舞弊事件的反思，美国出台了《反海外腐败法》，到 90 年代《美国联邦量刑指南》明确把是否建立了“有效的合规机制”作为法院对企业定罪量刑的重要考量因素。2001年美国最大能源公司安然公司申请破产保护，其曝出的一系列背后的违规操作令人震惊，布什政府紧急出台《萨班斯－奥克斯利法案》为上市公司强化合规管理指明了方向。在美国范式的影响下，很多国家和国际组织都通过完善规则之治，加强行业监管，推进企业合规管理、完善内部治理。合规理念逐渐深入人心。

相较于发达国家的发展情况，我国企业的合规管理起步相对较晚。较为系统的合规管理也发轫于金融行业，21世纪初中国银监会等金融监管机构相继发布了《合规管理指引》，银行、保险、券商等金融机构积极探索有效防控风险的合规管理机制，保障了金融行业的稳健发展。到2017年中国标准化管理委员会发布了《合规管理体系指南》有力推进了合规管理从金融行业扩展至全行业各类企业。在探索企业合规管理的道路上，我国高度重视国有企业的引领示范作用。党的十八届四中全会以后，国务院国资委将加强合规管理作为未来一个时期国有企业法治工作的重要着力点，并相继发布了《中央企业合规管理指引》《企业境外经营合规管理指引》等文件推进国有企业合规管理机制建设。总体来看，虽然国有企业已经开展了全面风险管理、内控体系建设、社会责任等与合规管理密切相关的工作，但整体上仍处于初级阶段，与国际大企业的合规管理水平相比仍有不小差距，很多国有企业还尚未形成系统规范有效的合规管理体系。

2.2 合规管理的概念厘定

目前，学界和官方机构关于合规管理概念的探讨已比较多，其中根据巴塞尔银行监督管理委员会发布的《合规与银行内部合规部门》规定，合规管理是指确保银行在开展业务经营活动时遵守“法律、规则和准则”的内部职能。《中央企业合规管理指引（试行）》规定合规管理以有效防控合规风险为目的，以企业和员工经营管理行为为对象，开展包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动。

上述都是比较标准化的官方界定，从中可以看出，合规管理的主体是企业，管理的对象是企业经营活动和员工工作行为，合规管理的目的是防范合规风险，确保企业经营在依法合规的轨道上。其中合规风险是指企业及其员工因不合规行为，引发法律责任、受到相关处罚、造成经济或声誉损失以及其他负面影响的可能性。合规管理的依据或标准主要包括四个层面要求: 一是对法律法规、监管政策的遵守，二是对商业规则、行业准则的遵守，三是对企业内部规章制度、对外合约的遵守，四是对公序良俗、诚实信用等社会公德和商业道德的遵守。综上，我们认为合规管理是依法治企的具体体现，是企业依照自身经营特点制定实行合规制度，防范合规风险的一系列组织、计划、程序和方法，涉及企业经营管理的方方面面。

2.3 合规管理的发展趋势

做好合规管理不仅要理解合规是什么，还要掌握合规管理的发展方向。未来企业合规管理主要具有以下三大发展趋势: 一是从驱动因素来看由外部压力转化为内生需求，外部监管将完善的合规管理体系作为减轻处罚的“法律红利”。加强合规管理不仅是规范企业依法经营的重要手段，更是企业避免被处罚的防火墙。二是从合规内容来看由专项合规转向全面合规，随着合规监管范围不断拓展，合规管理的外延从早期以反腐败为主的专项合规转向以业务合规为内容的全面合规管理。三是从管理手段来看大数据、信息化成为合规管理重要手段。严峻的合规监管形势下，企业纷纷开始运用大数据和信息化手段强化合规管理，建立独立的合规管理信息系统。

3 国有企业合规管理存在的问题

3.1 合规管理机构不健全

从组织架构的顶层设计来看，很多国有企业还未建立合规管理委员会来统筹领导和规划合规管理工作，同时在实际管理中也尚未设立统筹合规管理工作的独立部门或牵头部门，合规职能分散于法务、内审、财务、纪检、人事等不同部门，造成合规管理职能界限不清晰，工作机制不顺畅，组织建设重复和职能真空并存。尤其是一些国有企业下设的分支机构，限于资源和人员的局限性以及对合规管理认识的偏差，合规管理组织建设层层衰减现象严重，合规管理的执行力得不到有效保障。

3.2 合规管理制度流程不完备

在管理层面，很多国有企业尚未制定专门的合规管理办法，各条线合规管理的职责混淆不清，也未形成系统的制度管理体系。在业务层面，虽然有些领域在业务管理制度中明确了一些合规要求，但大多是原则性规定，尚未把法律法规的要求转化为内部管理规定，制度的内外衔接还不够紧密，可操作性和可参考性不强，实战中很多业务还是打着规则的擦边球摸着石头过河。在合规流程方面，合规管理嵌入业务运营的深度和广度还不够，甚至很多业务的开展故意规避合规管理，合规审查意见在企业经营决策中的话语权有待进一步增强。

3.3 合规管理执行评价和追责问责不到位

一些国有企业对合规管理的价值认识不到位，在评价体系上坚持业绩导向，对合规管理体系的建设和实际执行的效果关注不到位，一定程度上存在重留痕轻实效，规章制度执行力度弱、落实不到位的情况。有些企业也尚未形成合规管理监督检查和考核奖惩的长效机制，对违规行为的事后处理浮于表面，问责追责机制不到位。

3.4 合规管理的资源能力不匹配

合规管理是一项技术性、专业性很强的工作，然而很多国有企业在合规管理的人财物等资源配备上与发展需求不相适应，普遍缺乏合规管理领域的专业化、复合型人才，在合规管理体系创新和前瞻性问题研究方面投入不足。合规管理信息化平台的搭建起步较晚，相关数据的收集、分析技术支撑能力不足，管理效能偏低。［1］

4 国有企业合规管理体系建设的四大路径

4.1 搭建一体化合规管理组织体系

组织保障是管理之基，主要解决合规管理的主体问题。国有企业要搭建责任明确、层次清晰、管控严密、上下联动的一体化合规管理组织架构体系。在公司治理层面，按照国资委“由董事会中负责推进法治建设工作的委员会领导合规管理体系建设”的要求，国有企业董事会是合规管理的最高领导机构，董事长履行推进合规管理第一责任人职责，在董事会下设由企业主要负责人和各部门负责人组成的合规管理委员会统筹推进企业合规管理工作，具体负责研究批准公司合规管理体系建设整体规划，指导督办合规管理体系建设工作；统筹协调合规管理有关重大问题；部署应对重大合规事件和风险防控工作；评价公司合规管理体系建设情况。

在合规管理委员会下设由首席合规官（总法律顾问）任主任，由相关部门负责人和业务骨干组成的办公室具体负责委员会日常管理工作，主要包括制定公司合规管理体系建设方案；推进合规管理体系建设工作；建立协同配合的合规管理工作机制；向合规管理委员会汇报合规管理重大事项；审议合规指南；指导处理重大合规事件和风险防控工作；监督纠正不合规经营行为，研究提出重大违规事项问责处理建议等工作。

在工作执行层面，合规管理绝不是某一部门或某一条线的职责，而是整个企业和全体员工共同的责任，要充分调动企业各部门、各条线的资源和积极性做好合规管理。在此我们借鉴全面风险管理理论模型中的三道防线理论，［2］根据企业各条线不同的职责分工和角色定位，搭建由法律部门作为合规管理牵头部门的三位一体多层次合规管理组织架构体系。

第一道防线为各业务部门，在日常生产经营中业务部门既可能是规则的忠实践行者，也可能是违规的重灾区，对合规管理负有首要责任。由于业绩导向等原因，合规管理在第一道防线上一直存在落实不力的情况，因此业务部门应当在合规管理上“苦练内功”。在具体职责上，第一道防线应当设置合规管理员，密切关注行业监管规则，建立健全从业务论证、上线到后评估的全过程闭环管理流程，做好业务合规初审和各种“规”的跟踪与落实。第二道防线为法律部门等对合规管理负主体责任的部门，为企业各业务活动提供合规支撑。主要负责制定合规管理制度，开展合规审查、合规风险识别、评估和防控，开展合规督导和评价，做好合规培训和宣传，营造合规文化等工作。第三道防线为内审、纪检等独立性较强的部门，通过定期审计和巡视巡察做好相关业务合规管理的后评估，加强对风险隐患的监督检查和推进发现问题的整改落实，对相关责任人进行处理，及时弥补合规管理的漏洞，倒逼合规管理能力提升。

三道防线的合规管理组织架构是业界普遍较为认可的风险管控框架，［3］适用于大部分国有企业组织架构形式，其优点在于充分发挥了企业既有的组织架构优势，根据各部门的特点和职能明确了差异化的合规管理职责，将合规管理职能嵌入到各部门、各条线管理和运营中，推进合规管理深度融入生产经营，有效避免了与业务发展的“两张皮”问题，有利于提升合规管理的效能，确保合规管理有效管用，充分彰显合规管理的价值。

4.2 建立健全完善的合规管理制度体系

完善的合规管理制度是企业开展合规管理的主要依据，是指导企业合规经营和员工遵规守法的行动指南。国有企业合规管理制度体系主要包括合规管理制度准则、配套规定和专项指引，形成以《企业合规管理办法》为核心，相关配套制度为补充的“1 + N”合规管理制度体系。

在制度顶层设计层面，要将合规管理写入《公司章程》。从公司治理结构着手，明确董事会推进依法治企和合规管理体系建设的职责，并对依法合规经营实施情况进行监控，确保企业高层统筹推进合规管理体系建设。其次，要制定合规管理专项制度———《合规管理办法》，［4］作为企业合规管理的基本制度，明确合规管理的总体目标、管理范畴、机构职责、制度流程、考核监督、奖惩问责等相关内容，形成合规审查、报告、培训、考核、激励、问责的闭环管理。再次，坚持制度的有效性、非冲突性和可执行性的原则，逐步完善各业务条线合规管理配套制度。要系统梳理企业相关制度规范，通过制定单项制度或修订完善原有制度、业务规范等方式，做好制度清理、归纳和完善，细化明确合规审查、报告、举报、检查等合规管理要求，将合规管理准则和要求以制度形式固定化、标准化，及时将法律法规等规范性文件要求内化为企业经营管理遵循的行为准则和规范。最后，要制定和及时更新业务合规指引。针对具体业务领域制定分业务、分领域、分场景的合规操作手册，手册应当对合规风险进行描述，结合法律法规等相关规定和典型案例进行分析说明，明确管控目标、风险防控举措和违规后果，实现对不同岗位人员在实务中定制化精准指导，使相关人员明晰特定岗位存在的合规风险和管理职责，推进各类风险精细化有效控制。

4.3 构建高效规范的合规管理流程体系

如果说组织和制度构成了管理体系的骨骼和肌肉，那么流程就是管理体系的血脉，确保整个管理机能顺畅运转。通过建立融入业务、动态更新、全程把控的六大合规管理工作流程，实现合规管理与经营活动的有机融合，推进企业形成横向协作、上下协同的合规管理机制。

1）建立前置性合规审查流程。将前置性合规审查作为经营决策、业务上线、对外签约的必经环节和重要依据，合规管理人员与业务部门人员组成虚拟工作团队，持续做好在市场营销、投资并购、业务合作、客户服务、招标采购等业务领域的合规扫描和风险防控，实现对企业规章制度、重要决策、经济合同合规审查三个 100% 。

2）建立良性对接监管流程。企业要转变管理观念，积极推动从被动应对监管向主动对接转变。充分发挥法务等合规管理部门在规则解读、立法建议、程序应用等方面的专业能力，以及业务条线在政策执行、条线资源的能力优势，推进业务发展紧跟监管要求。打造由法务部门牵头、各业务部门协同的一体化联动相应、全方位智慧外联的对接工作体系，定期走访各主管单位，主动汇报监管政策落实情况，积极反馈企业正当诉求，为企业争取更大政策支持，推动形成新型“亲清”政商关系。

3）建立违规操作举报流程。通过设立电子邮箱、合规热线等途径主动接受企业内外部对违规行为的举报。对于采用书面形式并提供相关事实和证据的举报，属于合规管理范畴的，由合规管理部门牵头核查处理; 属于其他管理范畴的，由相关管理部门依职权进行核查处理。完善举报奖惩机制，对于举报属实且为企业挽回重大经济损失的举报人要以适当方式进行奖励，同时要采取有力措施做好举报人信息保密工作。对于故意诬告、陷害他人的举报人要进行警示和处罚，构成刑事犯罪的要移送司法机关处理。

4）建立合规督导和评价流程。法务等合规管理部门要充分发挥合规管理监督职能，定期对企业经营管理行为的合规性，各级员工对法律、法规、规则和准则的遵循情况进行巡查，综合评估并全面掌握企业合规管理水平，提出改进完善建议，督促改进提升。合规巡查可采取实地调研、现场检查、问询面谈、要求说明情况、问卷调查、查阅材料等方式。

5）建立合规事件应急处置流程。制定合规事件应对预案，规范处理流程，一旦发生工商、物价、质检、环保等监管部门行政约谈、行政调查、行政处罚等事件，应第一时间做好接访并层层上报，法务部门要协同外聘律师做好现场对接，严格按照法定程序做好配合工作。合规管理委员会对重大合规事件要亲自部署、亲自过问、亲自协调、亲自督办，确保妥善处置。同时要建立合规事件案例数据库，做好总结提升，促进合规信息的沟通与共享。

6）建立违规追责问责流程。增强合规管理约束刚性，推进将合规管理与组织绩效和个人绩效管理挂钩，克服违规追责宽松软的问题。对于违反企业合规管理禁止性或强制性要求的各类违规事件，合规管理部门和相关业务部门要依职责及时对相关责任人进行调查和认定，经查证属实的，要结合给公司造成的经济损失或形成的负面影响，按照相关管理制度进行绩效扣罚和追责。同时要及时查缺补漏，通过完善制度等手段堵住出血点，建立长效防控机制。［5］

上述六大合规管理流程形成一套闭环合规管理机制，保障了合规管理组织和制度的落地实施。在具体实施中，企业还应当搭建与流程运转相匹配的合规管理信息化系统，通过IT支撑在线固化各流程节点要求，实现全过程动态合规管理，真正发挥流程管事的作用。

4.4 培育浓厚的合规文化氛围

在企业合规管理范畴下，业务合规与人的合规互为表里，因此合规管理归根结底是人的合规。无论是建章立制还是优化流程，侧重的是对业务层面合规的刚性约束，而培育合规文化是一种环境控制，是对人在主观意识层面的柔性引导。

1）做好多层立体普法宣教工作。狠抓“关键少数”，将学法学规纳入中高层领导干部“必修课”，利用党委集中学习、专题汇报、法治讲堂等形式做好与公司治理、生产经营相关规则的宣讲，充分发挥领导干部尊法守规头雁效应。紧盯基层一线员工，通过调研问卷收集基层普法需求，聚焦与企业经营发展和业务实战相关的法律知识宣教，通过定期开展合规巡讲、每周编制普法信息、每季发送法律专刊、每年发布专题研究成果做好常态化普法宣教，让广大员工随时随地学习法律知识。

2）推进将合规文化融入企业文化。大力弘扬“依法合规、尊享规则”的文化理念，发布合规倡议，强化合规意识，倡导合规承诺，恪守合规准则，使合规成为全体员工的行为共识。通过海报上墙，播放合规宣传片，知识竞赛、主题标语等方式大力营造企业合规文化氛围，传播合规正能量，使合规人人有责、合规创造价值深入人心，推进合规文化成为企业文化的重要内涵，合规理念成为广大干部员工的自觉遵循。

3）积极践行社会法治建设责任，展现良好合规风貌。国有企业作为党和国家的重要物质基础和政治基础，肩负着重大经济责任、政治责任和社会责任。在全面依法治国背景下，国有企业要通过强化合规管理全面提升依法治企能力，主动践行社会法治建设责任，通过开展线上线下多种渠道，走出企业、走进社区街巷，协同当地政府部门，积极宣传企业依法合规运营的良好形象。通过上市公司报告、企业年报、社会责任报告等信息披露方式，积极向社会表达企业恪守契约精神，遵循秩序规则、推崇商业道德的合规态度和立场。

5 国有企业合规管理应当重点关注的业务领域

企业合规管理的目标是人人合规、事事合规、时时合规，促进企业健康高质量发展。但合规管理是苦练内功的过程，绝非一蹴而就，尤其是国有企业在合规管理建设方面普遍面临时间短、底子薄的问题，因此应当区分主次、循序渐进，要按照先试点后推广的工作思路，先行做好重点业务领域合规管理，逐步形成“横向到边、纵向到底”全覆盖合规管理体系。［6］

1）反垄断领域。在涉及国民经济命脉和国家安全的行业，很多国有企业尤其是中央企业在行业内大多占据主导地位，天然具备垄断属性。在具备合法垄断地位的同时，国有企业要坚决避免实施操纵或支配市场，限制和排斥竞争的垄断行为。尤其是自2018年国家市场监督管理总局成立以来，积极推进反垄断执法常态化和专业化，执法力度持续加大，执法尺度不断趋严，国有企业要持续高度关注反垄断合规风险。

2）反不正当竞争领域。市场竞争领域一直是合规风险高发领域，要时刻警惕市场指标击穿合规底线，避免由于违规操作造成行政处罚。2018年新修订的《反不正当竞争法》正式实施，新法拓展了法律保护的对象，完善了法律规制的行为，强化了监督执法的力度，并加重了运营者的违法责任。国有企业应高度关注竞争合规，做市场秩序的维护者。

3）海外投资领域。国有企业在走出去过程中面临的不确定风险很高，要持续强化海外合规建设，积极应对走出去过程中所在国的安全审查，掌握并全面遵循国际法规则、所在国法律制度和国家政策及行业规则、商业管理和道德准则，全面做好合规风险识别和评估，避免在对外贸易、海外投资、工程建设中的合规风险。

4）消费者权益保护领域。基于消费者在市场中的弱势地位，法律法规对消费者给予了特殊保护，比如《消费者权益保护法》规定欺诈消费者的惩罚性赔偿制度。很多国有企业提供的产品和服务都是直接面向消费者的，消费者的口碑就是企业的信誉和商誉，因此要特别重视消费者权益领域的合规管理。要健全在营销广告、产品质量、服务标准、售后维保、投诉响应等方面的全链条合规管理，切实保障消费者合法权益。

5）招标采购领域。采购领域历来是国有企业违法违规的高发区域，也是审计监督重点关注领域。国有企业在使用国有资金实施采购过程中，要全面贯彻依法合规的要求，合理选择采购方式，既要防范应招未招、简化程序，也要避免凡买必招、低效采购的情况。要强化供应商全方位评估，在制定技术标准、商务规范、评分规则时要坚持全面、公平、合理、客观的原则，确保依法合规采购。

6）劳动用工领域。劳动关系是生产关系的重要组成部分，劳动关系和谐与否，事关企业和员工的切身利益。目前我国已经建立了相对完善的劳动法律体系，企业要严格贯彻落实各项制度要求，依法维护员工合法权益。国有企业要在招聘、入职、订立劳动合同、试用期、考勤、工资福利、违纪处理等方面建立全过程合规管理工作机制，保障员工的知情权，增强员工的获得感。

7）工程建设领域。工程建设是实现固定资产再生产的一种经济活动，具有规模大、投资多、不确定性多等特点。国有企业要全面加强在项目决策、设计、招标、施工、竣工、验收与结算等各阶段的合规管理，降低和避免可以预见的合规风险，高标准高质量推进各项工程建设项目。

8）信息安全领域。近年来随着移动互联网和大数据技术的快速发展，信息安全日益成为大型企业面临的新风险，其中，石化、电力、通信等重点制造企业内的网络安全事件频发就是有力佐证。［7］国有企业一方面要高度重视企业信息安全，强化保密管理和信息系统安全管理；另一方面要做好客户信息保护，按照合法、正当且必要的原则收集、使用个人信息，做好数据分析和应用，避免信息泄露和数据变现。

新形势下，合规关系着国有企业健康可持续发展，是企业经营成果的重要保障，是参与市场竞争的重要软实力。国有企业在贯彻新发展理念，推动高质量发展的过程中，既要做好“显功”，夯实国有经济在国民经济中的基础性地位，更要苦练“潜功”，坚持问题导向，拧紧合规风险防控的链条，建立健全合规管理体系，护航企业发展新跨越。

参考文献

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［4］华兵，鄢青．巴塞尔委员会“合规”文件解读与我国商业银行合规管理［J］．福建金融，2005( 12) : 16 － 18．

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