建立上市公司国有控股股东合规管理体系：框架篇

以下文章来源于兰台律师事务所 ，作者韩玲、王婷

根据国务院新闻办于2020年10月12日举行政策例行吹风会公开的数据，我国上市公司数量已超过4000家，市值约74万亿元，涵盖了国民经济90个行业大类，其中国有控股上市公司在上市公司市值中占比超过30%，是资本市场的重要主体。近年来对上市公司控股股东行为的合规成为证监会重点核查的内容，由于特殊的国有属性，上市公司国有控股股东既要履行作为上市公司控股股东的证券市场监管义务，也要履行国有资产监督管理的相关义务，在双重监管体系下，国有控股股东所面对的合规义务显然要多于一般上市公司控股股东。

国有控股股东对其控股的上市公司行使投资者权利的过程中，如何建立体系化、动态化的长效合规管理机制切实保障上市公司和中小投资者的合法权益，实现国有资产保值增值，避免国有股东在行使股东权利时触及违规红线显得尤为重要。

本文所称上市公司国有控股股东合规管理（以下简称“合规管理”）是指通过上市公司控股股东内部决策程序、规章制度、管理流程及外部行权的有效调整和控制，开展包括风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、监督检查、合规报告、制度完善等管理活动，实现上市公司控股股东及其董事、监事、高级管理人员、重点管理人员等行为符合并遵守相关法律、法规、规章、规范性文件及监管规定等，避免上市公司控股股东的合规风险。

上市公司国有控股股东应针对上市公司监管和国资监管两个方面行为要求，依照“体系管理”、“动态管理”、“全面管理”的原则，从组织体系、运行机制、制度体系等多方面建立一套完整的上市公司国有控股股东内部合规体系，有效避免相应的风险。

一、上市公司国有控股股东合规管理组织体系

上市公司国有控股股东应形成合规管理组织体系，并根据实际情况，明确组织体系内各机构的合规管理职责。一般组织体系分为领导层、管理层和执行层三个层级。

领导层是合规管理组织体系的决策组织，可以是董事会下设的专业合规委员会或者是总经理办公会，主要负责批准建立并完善合规管理的组织体系、批准建立并完善合规管理制度体系、批准问题处理方案、批准对相关人员的处罚措施等事项。

管理层主要是合规管理部门，主要负责合规事项的统筹管理，包括向领导层汇报合规治理的情况、向执行层传达合规管理和合规治理的要求、起草完善合规管理制度体系的建议、提出委托处理法案供领导层决策、主导考核执行层合规行为等。管理层是合规管理体系的核心主体。

执行层主要是企业的各个业务运行部门，需要根据合规管理制度和指引规范自身行为、发现不当行为及时报告并根据管理层的处理方案及时纠正不当行为。执行层是合规管理体系的管理组织对象。

通过建立合规管的组织体系，将合规管理从抽象的概念落实到部门行为，从各个组织层级的上传下达实现合规管理信息的充分共享，合规管理问题的及时处理，将某个领域的合规管理纳入管理可控的范畴，形成有效应对的组织结构。

二、上市公司国有控股股东合规管理运行体系

建立合规管理机制的核心是上市公司国有控股股东根据实际建立合规风险识别、管控、改进和落实的运行体系，上市公司国有控股股东应形成体系化、动态化的长效合规管理运行机制，如下：

（一）合规风险识别和管控机制

风险识别需要以明确合规义务的合规义务库、明确风险点内容的合规风险库及全员纳入风险识别主体为前提，各个部门有不同的合规风险点，需要关注的行为合规内容不同，因此律师需要协助企业建立全员识别风险的有效机制。

在能够有效识别合规风险的前提下，管理层应持续保持合规风险监测。主要是对上市公司国有控股股东股权变动、行使股东权利、上市公司重大事项（主要包括上市公司及子公司重大投融资、对外担保、关联交易、同业竞争、信息披露、利润分配等事项）管理、涉及上市公司的具体管理事项（除前述重大项目外的其他管理事项）、重点人员（主要包括上市公司国有控股股东董事、监事、高级管理人员、关键岗位人员；向上市公司推荐的董事、监事）行为、监督机制等（以下合称“上市公司国有控股股东合规管理重点”）是否构成合规风险库中的合规风险进行监测。

在发生或可能发生合规风险时，对应合规风险库进行合规风险识别，确定合规风险是否存在、合规风险发生的原因、合规风险可能产生的影响等。

当能明确识别具体合规风险事件时，则需要及时进行合规风险预警，确保上市公司国有控股股东能对具体合规风险事件及时反应，有效控制合规风险。

（二）合规审核和报告机制

合规审核主要是对上市公司国有控股股东合规管理重点进行审核。审核内容包括但不限于具体事项是否符合上市公司国有控股股东、相关部门或单位的权限，具体事项是否履行了必经程序，具体事项的内容是否合规，具体事项依据和内容是否与已有事项内容冲突等。未经合规审核不得实施前述与上市公司相关的具体行为。需注意的是，上市公司国有控股股东的内部规章制度既是合规审核的依据，也是重要的合规审核对象。

此外，除存在或可能存在重大合规风险须及时向上级合规管理机构报告外，合规管理部门应当定期向合规管理负责人报告合规管理情况，合规管理负责人应当定期向董事会、合规委员会汇报合规管理情况。

（三）合规检查和整改机制

合规检查和整改机制是一种自上而下的监督机制，有利于发现合规审查与合规监测中未发现的合规风险，全面控制公司合规风险。合规检查方式包括合规管理部门对各相关业务执行部门的合规检查，也包括各业务执行部门的自我检查。

合规检查主要也是对上市公司国有控股股东合规管理重点进行检查。上市公司国有控股股东应结合实际检查情况及时制定合规检查报告，明确合规检查范围、内容、计划与方案；合规检查方法及过程；证据情况及查证属实情况；结果分析及依据；责任追究措施及整改建议。

合规管理部门可根据合规检查情况判断是否完善相关资源配置，是否制定或完善相关制度、规范、流程、指引，是否开展专项整改活动。

（四）合规举报和监督机制

合规举报和监督机制是一种自下而上的监督机制，有利于引导员工互相约束和监督，及时预警和识别合规风险，促进上市公司国有控股股东合规文化建设。上市公司国有控股股东应通过建立违规举报制度、违规举报和监督流程规范和指引等方式明确举报的渠道、举报的程序、受理举报的主体、举报事项的处理程序和反馈、举报事项处理结果等，形成合规举报和监督机制。

鉴于匿名举报可能为后续调查及监督产生一定困难，上市公司国有控股股东应鼓励实名举报，鼓励提供线索与证据。实名举报可能面临被受打击报复的可能性，因此应确保对举报者提供有力保护措施，包括但不限于对举报人严格保密、对实施打击报复的被举报人予以严厉惩处。

合规管理部门接到违规举报或发现违规事件时，应就举报事项或违规事件，及时开展调查，并根据调查情况制定调查报告。根据调查报告中的责任追究措施及整改建议内容，落实调查结果。

（五）合规责任追究机制

对合规责任进行追究，强化违规处置与问责有利于引导员工自觉合规。

为强化违规问责，上市公司国有控股股东应通过建立合规责任追究相关制度、规范等完善违规行为处罚机制，明晰违规责任范围，细化惩处标准，严格违规行为的责任认定与追究程序。根据合规责任追究相关制度规定，结合检查结果或调查结果，对违规部门、单位或人员，按照上市公司国有控股股东有关制度，分别由各相关部门负责追究问责。

（六）合规管理绩效考核机制

将合规管理绩效考核评价结果与各部门、员工考核，干部任用、评先选优、薪酬发放直接挂钩，有利于对员工行为形成有效约束与指导，促成员工合规意识的形成，提高员工行为合规的自觉性。因此，上市公司国有控股股东应建立合规管理绩效考核机制，定期或不定期对员工及各部门合规管理绩效情况进行考核。

首先，建立合规管理绩效指标，包括但不限于部门或员工客观行为符合合规义务库中的相关义务情况，合规管理职责的履行情况，对合规管理的支持与配合情况，执行合规制度的情况，不合规事件处置及问责情况；识别合规风险、应对合规风险的能力，以及程序上符合内部规章制度及规范的要求情况。

其次，收集合规管理绩效信息，对收集的合规管理绩效信息进行分类、分析和评价。应就上市公司国有控股股东的合规管理绩效考核评价整体结果在公司内部进行沟通，让全体员工知晓合规管理运行情况及主要问题，以及合规管理绩效考核机制的落实情况。

最后，对合规管理优秀的部门和员工予以嘉奖，对违规部门和有人予以惩戒。对合规义务库、风险库或合规管理流程进行改善。

三、上市公司国有控股股东合规管理制度体系

完善的合规管理离不开完善的制度体系支撑，管理制度是合规管理体系的工具，通过建立和完善制度，进一步将合规内容落实为企业内部管理内容，从企业义务落实为员工行为管理，进一步限缩了管理的内容，有效的控制合规风险。

制度体系从不同角度形成网状管理的布局，从合规事项、合规行为和合规人员多个角度建立立体的规范制度体系，避免管理死角产生。

从合规事项角度，相关制度应集中关注上市公司国有控股股东涉及上市公司重大事项的合规控制，包括股权变动合规、行使股东权利合规、上市公司及其子公司重大投融资、对外担保、关联交易、同业竞争、信息披露、利润分配等事项决策流程合规控制措施等。

从合规行为角度，相关制度应确保国有控股股东的行为不影响上市公司独立性，形成有效的信息披露机制和关键人员行为控制措施。

从合规人员角度，相关制度应重点关注国有控股股东董监高、关键岗位人员行为合规的控制措施。

四、小结

上市公司国有控股股东合规管理体系主要包括组织体系、运行体系和制度体系，三者为相辅相成，组织体系提供了合规管理的实施主体，运行体系建立了合规管理运作的机制，制度体系建立了合规管理的依据。

为保证上述合规管理体系能够长效、持续运行，切实保障上市公司和投资者的合法权益，上市公司国有控股股东在搭建合规管理体系时应确保与既有经营管理体系、流程相统筹、相衔接，且随内外部环境变化持续调整和改进合规管理体系。

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