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互联网平台反垄断合规面临的十大新挑战

标杆案例

互联网平台反垄断合规面临的十大新挑战

以下文章来源于方达律师事务所 ,作者合规及政府监管组

《关于平台经济领域的反垄断指南》征求意见稿

热点评析

 

2020年11月10日,国家市场监督管理总局在其官网上公布了《关于平台经济领域的反垄断指南》的征求意见稿(下称“征求意见稿”)。与汽车业反垄断指南、知识产权领域反垄断指南等针对特定行业或领域的反垄断指南类似,该征求意见稿确认《反垄断法》的基本制度和分析框架仍然适用于平台经济领域的市场主体,但也根据平台经济的特点和目前平台经济发展中出现的一些问题,对该领域特有的反垄断风险予以明确和提示,其中不乏行业、社会上热议的“二选一”、“大数据杀熟”等在现行反垄断法律法规下尚无定论的问题。我们预计该反垄断指南通过后,许多互联网平台企业可能将面临前所未有的合规挑战,我们在此梳理其中重要且可能影响深远的十个新问题。

 

风险提示要

 

一、大型互联网平台企业应关注的反垄断风险

 

  • 大型互联网平台企业需要积极评估“大数据杀熟”的反垄断风险,在业务发展需要及法律风险防控二者间平衡考虑。虽然“大数据杀熟”可以有效提高企业利润,但潜在的违法后果包括高达集团营业额10%的罚款及没收违法所得等。

  • “二选一”行为的违法风险越发明确。建议大型互联网平台企业进行内部反垄断合规审查,审视其业务模式中是否存在“二选一”行为,即使合同条款并未明确限定用户需要二选一,要求用户在与竞争平台合作前获得事先同意、或者透过其他手段(包括技术手段、奖励/惩罚等)实际上达成了要求用户二选一的目的,也可能有潜在的合规风险。

  • 收集和使用用户信息可能带来反垄断法方面的风险。征求意见稿在此方面正在与国外主流司法辖区的反垄断执法接轨。大型互联网平台企业需要考虑重新审视其个人信息收集及信息、数据的使用机制,避免反垄断法方面的风险。

  • 其他高风险行为:包括屏蔽竞争对手或拒绝开放API接口、通过平台红包与补贴掠夺竞争平台的客户、以搜索降权为工具打击竞争对手或者要求商家同意捆绑销售、通过设置弹窗、操作必经步骤等捆绑销售产品或服务在内的行为都可能有反垄断合规风险,大型互联网平台企业应该全面审视其生态系统内的各个业务模式,避免类似的高风险行为。

     

二、其他互联网企业应关注的反垄断风险

 

  • 平台应避免成为商家之间协调价格、分割市场或限制销量的桥梁,否则可能因组织、协助或参与商家之间的“横向垄断协议”而承担违法风险。

  • 最惠国待遇条款(互联网平台企业如要求商家不能向其他平台提供更优惠的价格或其他待遇)如造成排除、限制竞争的效果,则可能构成纵向的垄断协议。

 

三、互联网企业兼并收购时应注意的事项

 

  • 征求意见稿明确了涉及VIE架构的交易也属于需要申报的经营者集中。此前在实践中,也已有一起涉及VIE架构的交易被市场监管总局反垄断局正式受理并审查通过。
  • 征求意见稿也明确了甚至某些未达到申报的营业额标准的交易(如收购没有达到申报营业额门槛的初创企业),若具有或可能具有排除、限制竞争效果,仍然可能被执法机构调查。

 

大型互联网平台企业应关注的

可能产生反垄断风险的商业行为

 

在《反垄断法》下,可能拥有市场支配地位(如市场份额超过50%)的企业需要满足更高的合规要求,因为实践中的许多商业行为因为其具有较强的市场力量可能对市场竞争、消费者利益造成损害。大型互联网平台企业因平台的网络效应、规模效应等特征在某些情况下可能被认定为具有较强的市场力量,其下列商业行为将为执法机构重点关注。征求意见稿对于这些商业行为的反垄断风险进行了澄清和提示。

 

1. 大数据杀熟

 

一些大型互联网平台企业拥有横跨多个业务领域的生态系统,可以通过多个渠道收集用户数据。大数据杀熟也是近年引起社会广泛关注的问题,究竟是随行就市的正常合理的商业行为,还是大企业借助其市场力量通过“千人千价”攫取垄断利润,理论与实务界众说纷纭。征求意见稿首次提出基于大数据和算法对新用户和老用户或者根据交易相对人如用户的支付能力、消费偏好、使用习惯等实行差异性交易价格或者其他交易条件可能属于《反垄断法》所规制的差别待遇,甚至于“实行差异性标准、规则、算法”也是一种可能被《反垄断法》禁止的差别待遇行为。实践中的大数据杀熟行为可能包括近两年媒体报道较多的一些酒店预定平台可能根据用户个体、手机型号、用户的浏览行为来区别定价,同酒店、同房型、同入住日期价格却存在差异。

 

“大数据杀熟”行为在互联网行业由来已久,国际经合组织(OECD)的竞争委员会及消费者保护委员会也在2018年会议中讨论过相关行为[1],并认定尽管个性化定价有可能提高分配效率并使低端消费者受益,但也可能导致整体消费者福利的损失。在中国,过往与差别待遇行为有关的反垄断行政处罚和民事诉讼案件较少,根据我们的不完全统计,民事诉讼案件中尚无原告胜诉的先例,其中主要原因之一是违反《反垄断法》还需要证明用户等交易相对人在这种情况下是“条件相同的”,而《反垄断法》对此规定较为笼统,存在较大的证明难度,例如支付能力不同但信用状况类似的用户是否为条件不相同的用户。

 

征求意见稿就此做出进一步解释,并认为“平台在交易中获取的用户的隐私信息、交易历史、个体偏好、消费习惯等方面存在的差异不影响认定交易相对人条件相同”。因此,这些规定如果在反垄断指南颁布后得以确认,则可能会增加针对大数据杀熟行为的行政调查风险,一些平台此前实行的行为将面临较高的监管风险,如“千人千价”、为新用户的非首次交易提供额外优惠券而对老用户收取更高费用等。

 

2. “二选一”

 

近年,“二选一”已成为互联网行业的一个反垄断热点问题,包括《电子商务法》(2019年)在内的一些法律法规已经开始对其进行规制,相关监管部门也多次在不同场合提醒互联网企业此方面的合规风险,但是征求意见稿是从反垄断法角度第一次明确“二选一”行为可能存在滥用市场支配地位风险。征求意见稿提出,判断平台企业的行为是否构成限定交易的一个考虑因素是“要求交易相对人在竞争性平台间进行‘二选一’或者其他具有相同效果的行为”,例如:包括平台要求商家通过合同条款(包括独家条款、预先审核权等)或其他手段(奖励、惩罚等)要求商户只可以入驻该平台、不能入驻竞争性平台。

就“二选一”行为是否构成限定交易在实务、理论领域仍然存在一定争议,核心争点之一是,不同于传统的“限定交易”要求相对人只能与其进行交易,不少所谓的“二选一”行为并没有严格限制用户只能与平台交易,或不能与平台的竞争对手交易,而是给予了用户一定的选择权。

 

  • 从司法实践来看,在3Q大战一案中,最高院认为虽然腾讯“实施的‘产品不兼容’行为(用户二选一)对用户造成了不便,但是并未导致排除或者限制竞争的明显效果”,从而最终判决其不构成反垄断法下禁止的限制交易行为。

  • 我们尝试理解征求意见稿认为“二选一”行为可能构成限定交易的原因是,当平台企业具有市场支配地位时,用户在面对“二选一”时会更倾向于选择该平台而非其竞争对手,从而实际上实现限定用户只能与该平台进行独家交易的效果。
  • 此外,需要特别注意的是在认定“二选一”行为是否违反《反垄断法》时还有一些重要的条件需要满足,其中就包括需要证明行为产生了竞争损害,如指南提出的“对市场竞争和消费者利益产生直接损害”、“对市场竞争产生明显的排除、限制影响”。

 

3. 个人数据的收集与共享

 

在数据收集与共享方面,大型互联网平台企业除了应关心数据安全与个人信息保护方面的合规风险外,此后可能也需关注反垄断法方面的风险。

首先,征求意见稿提示具有市场支配地位的平台经济领域经营者如强制收集用户信息,可能构成对用户附加不合理交易条件,从而违反《反垄断法》下关于禁止滥用市场支配地位规定。数据收集行为在境外除受到GDPR等条例的强监管外,也普遍受到反垄断执法机构的关注。例如德国竞争监管机构于2019年认定脸书非法收集用户信息损害消费者,构成滥用市场支配地位[2]。欧盟委员会则于11月9日宣布对亚马逊启动第二项调查,重点调查其是否对自家的零售商品以及使用其物流和送货服务的市场卖家给予优惠待遇,其中的调查可能涉及亚马逊违规使用卖家数据达成以上目的。澳大利亚[3]及英国[4]反垄断监管机构在其针对数字行业的市场调查报告中用了大量篇幅探讨个人信息保护法、消费者保护法和竞争法之间的关系,并表示其忧虑谷歌和脸书(Facebook)等企业通过其免费服务收集大量用户数据、用过算法将相关数据转化为非常有针对性的广告,从而向广告商征收高价的行为损害消费者。

其次,在数据共享方面,征求意见稿提出,数据也有可能成为必需设施。判断数据是否构成必需设施“需要综合考虑数据对于参与市场竞争是否不可或缺,数据是否存在其他获取渠道,数据开放的技术可行性,及开放数据对占有数据的经营者可能造成的影响等”。在《反垄断法》下,具有市场支配地位且掌握必需设施的经营者不得拒绝将必需设施以合理条件提供给交易相对人。因此大型互联网平台企业如果其数据被认定是必需设施的话,将有义务与其竞争对手和其他经营者共享数据,否则可能构成拒绝交易从而违反《反垄断法》。例如,此前广受讨论的防止、限制数据抓取的操作可能会被纳入反垄断监管范围。当然,这其中存在数据作为必需设施进行共享和数据安全与信息保护之间衔接的问题,我们期待指南在定稿时得以明确。

 

4. 屏蔽竞争对手或拒绝开放API接口

 

近年来在移动互联网领域出现某些大型互联网平台企业优先推介自家服务,或者对用户在平台上分享其他竞争对手应用软件中的内容设置技术障碍,或者拒绝向(潜在)竞争对手开放API接口等屏蔽行为,使得其他应用软件无法正常使用平台的服务,用户也无法正常分享其他应用软件中的内容,从而可能排挤竞争对手。但另一方面这些大型平台为了构建其平台基础、积累用户也投入了大量的资源,是否其有义务开放其平台的接口也是存在许多争议的话题。

今年7月中旬,国家市场监管总局就召集20家国内主要互联网平台企业签署了关于《互联网平台企业关于维护市场秩序 促进行业健康发展的承诺》,其中约定“不利用技术手段,通过影响用户选择或其他方式,实施妨碍、破坏其他经营者合法提供的网络产品或服务正常运行的行为”。

根据征求意见稿,对大型互联网平台企业来说屏蔽行为可能存在滥用市场支配地位方面的以下风险:

  • 如果平台本身构成必需设施,则拒绝向其他竞争对手应用软件提供该平台API接口的屏蔽行为可能构成《反垄断法》禁止的拒绝交易行为。征求意见稿进一步指出,平台是否构成必需设施需要综合考虑其他平台的可替代性、是否存在潜在可用平台、发展竞争性平台的可行性、交易相对人对该平台的依赖程度、开放平台对该平台经营者可能造成的影响等因素;

  • 通过屏蔽这种设置技术障碍的方式,限制用户在平台上分享竞争平台或竞争产品上的内容,从而达到排挤竞争对手的目的,可能构成类似于“二选一”的限定交易行为。

 

5. 平台红包与补贴


实践中互联网平台在初创期为了吸引用户和流量,可能通过提供大量红包和补贴的方式以极低的收费甚至免费为用户提供产品和服务;在获得用户规模后则开始提价。如果平台企业通过大量给用户发红包和提供巨额补贴,将竞争对手排挤出市场获得了市场力量, 但在获得市场力量后停止发红包或者提价,将来可能存在《反垄断法》方面的滥用市场支配地位的风险。

 

征求意见稿提示,如果平台企业以低于成本的价格排挤竞争对手,且将其竞争对手排挤出市场后,将价格提高并不当获利的,很有可能构成《反垄断法》禁止的低于成本销售的情形。当然,实践中要证明通过低价行为成功将竞争对手排挤出市场,之后通过提价攫取垄断利润、弥补之前低价的损失也存在相当的难度,包括相关市场在这种情况下是否存在较高的市场进入壁垒,平台企业提价后能够阻止原先已被排挤出市场的竞争对手重新进入该市场,有待指南定稿后进一步的执法或司法验证。在境外司法辖区如美国要证明类似的反竞争的低价行为也存在比较大的障碍,如美国在Brooke案中确定的需要证明之后的涨价能够弥补或收回(recoupment)之前低价造成的损失。

 

6. 搜索降权

 

在信息大爆炸的时代,用户通过搜索来筛选、获取有价值信息变得愈发重要,搜索引擎公司或带有搜索功能的平台也越来越受到国内外执法机构的关注。根据征求意见稿,搜索降权对占据市场支配地位的搜索引擎公司来说主要存在两方面的风险:

 

一是通过搜索降权排挤竞争对手,可能构成限定交易的行为,比如规模较大的平台将自己关联企业(如生态圈内或与自己有合作关系企业)的搜索结果列在置顶或前置位置,从而达到限制用户选择该平台关联企业的商品或服务,排挤竞争对手。在此方面,国外司法辖区已有相关处罚案件,例如搜索引擎巨头谷歌在2017年被欧盟委员会处以高达24.2亿欧元的巨额罚款[5],理由是其“自我优先”(self-referencing)行为,即利用其在通用搜索引擎市场的支配地位,在搜索结果中将自己旗下的比价购物网站列在其他第三方比价购物网站的前面,排挤了第三方购物比价网站,降低了消费者使用最为相关的购物比价服务的可能性,从而损害了欧盟市场的竞争。

二是将搜索降权作为惩罚性措施,强制商家或用户接受其他商品或服务,可能构成搭售或附加不合理交易条件。例如,平台与商家约定,其在接受A服务的同时也要接受其或其关联企业提供的独立的B服务(且支付相应费用),否则商家在该平台内的搜索结果将会被降级或靠后排名。

 

7. 通过设置弹窗、操作必经步骤等捆绑销售产品或服务

 

根据征求意见稿,具有市场支配地位的平台经济领域经营者通过弹窗、操作必经步骤等用户、消费者无法选择、更改或拒绝的方式将不同产品或服务捆绑销售,可能构成《反垄断法》所禁止的搭售行为。弹窗的方式比较易于理解,但对什么是“操作必经步骤”可能需要执法机关在将来的实践中进行进一步的解释,比如使用平台的某一应用软件的服务必须要观看该平台上另一应用软件视频一定时间,这是否构成捆绑销售。

此外,在境外反垄断执法历史上许多著名的案件都涉及到搭售或捆绑销售的问题,相信在指南的制定以及将来的执法中需要更多的、更为深入的分析。典型的如微软在Windows视窗操作系统中将IE设置为默认网页浏览器。再如欧盟于2019年开出43.4亿欧元的巨额罚单,处罚谷歌利用其在安卓操作系统相关市场的支配地位,将谷歌搜索设置为默认的搜索应用程序等搭售行为(包括提供补贴要求设备制造商仅预装谷歌搜索应用程序)。

 

不具有市场支配地位的其他互联网企业

可能面临的反垄断合规问题

 

8.  轴辐协议

 

在中国反垄断执法历史上,“轴辐共谋”或“轴辐协议”并非一个全新的概念,一般是指处于中心的企业(类比于车轮上的“轴”)组织或协助下游众多企业(类似于车轮上的“辐”)之间达成共谋。国家发改委曾对汽车行业的多起轴辐共谋案件进行过调查,如汽车厂商在下游存在竞争关系的众多经销商之间协调价格,帮助经销商之间统一价格。此次征求意见稿的意义在于,反垄断执法机构首次在正式文件中指出轴辐协议可能构成横向垄断协议,例如商家借助与平台企业之间的纵向关系或者平台企业组织、协调商家达成固定价格、分割市场、限制销量等横向垄断协议。轴辐协议对平台企业的风险在于,如果平台企业参与到平台内经营者的共谋行为中(如组织、协调甚至只是传递敏感信息),其可能因为平台内经营者的共谋行为受到处罚。这一规定与2020年初发布的《反垄断法》修订草案相吻合,即经营者不得组织或协助其他经营者达成垄断协议。

9. 最惠国待遇条款

征求意见稿中首次提出,在平台经济领域的最惠国待遇条款可能构成纵向垄断协议。典型的最惠国待遇条款如规定商家在自己平台上销售产品的价格不能高于在另一平台销售价格,或者商家提供给平台的交易条件(如上架时间、支付期限等)要比其提供给另一平台的条件更优惠。根据我们对征求意见稿的理解,与维持转售价格这一《反垄断法》明确禁止的纵向垄断协议行为不同的是,最惠国待遇条款并不当然构成纵向垄断协议,而是需要由市场监管总局根据个案并基于是否排除、限制市场竞争的原则进行认定,其中征求意见稿中列举的需要综合考量的因素包括:经营者签订该条款的商业动机、对市场的控制能力以及实施该条款对市场竞争、消费者利益和创新的影响等。

值得注意的是,国外主要司法辖区如欧盟曾处罚过实施最惠国待遇条款的平台企业,如亚马逊在2016年因与电子书出版商签订最惠国待遇条款被调查[6],并最终对欧盟委员会作出取消最惠国待遇条款的承诺;多家线上旅行代理商(online travel agents)也曾因该等条款在欧盟及亚洲多个国家被调查和处罚;欧盟还为此出台过专门的指南。

 

互联网企业兼并收购时应注意的

反垄断合规问题

 

10. 明确VIE架构及未达申报标准的交易也属于监管范围

 

由于VIE架构合法性的不确定性,互联网企业长期以来对于涉及VIE架构的交易如果进行申报是否能得到受理存疑,历史上有一些交易没有进行过经营者集中申报。但市场监管总局反垄断局今年已经正式受理并审查通过了一起涉及VIE架构的交易(方达文章:首例涉VIE架构的经营者集中申报获立案)。

征求意见稿首次明确,涉及协议控制(VIE)架构的经营者集中,属于经营者集中反垄断审查范围。对于平台经济领域的企业而言,该规定下的一个风险可能是,就过往已经完成的涉及VIE架构的交易如何处理?比如是否会被处罚,是否需要向反垄断局补交申报,我们预期执法机关将通过其执法实践对这些问题予以明确。

此外,征求意见稿也重申了虽未达到申报标准(营业额标准)但具有或可能具有排除、限制竞争效果的交易仍然可能被执法机构调查的情形,例如:

  • 被投资或收购一方为初创企业或新兴平台因而在上一年度未产生营业额或营业额很低;
  • 交易方因采取免费或低价模式导致营业额较低;
  • 相关市场集中度高,竞争对手少等。

基于上述规定,未来在平台经济领域的兼并收购行为将会受到反垄断执法机构更加严格的监管,包括一些大型互联网平台实施的旨在“扼杀创新”的收购新进入市场竞争者的策略可能也会更多地受到反垄断监管机构的干预。若这一制度在指南最终稿得以确认,类似于国外Facebook收购Whatsapp案的交易在将来可能需要进行经营者集中申报。由于Whatsapp为免费手机通信程序,Facebook收购Whatsapp案时Whatsapp的营业额不达到欧盟反垄断申报的标准而无需申报。然而,欧盟仍然认为该交易可能对市场竞争造成影响,对该交易启动了调查。

 

总体而言,征求意见稿在遵循《反垄断法》基本原则和分析框架的基础上,基于平台经济领域的特点对多个在该领域问题反垄断风险可能比较突出的商业行为或操作进行了解释和风险提示,体现出国家反垄断执法机构对国内当前平台经济发展过程中出现的问题的态度及对该领域加强反垄断监管的决心。

作为征求意见稿的初稿,其中的许多规定不仅在法律与经济学领域存在争议,其中可能还存在一些有待进一步明确的问题。例如,关于协同行为(如算法共谋),征求意见稿规定可以根据“逻辑一致的间接证据”认定经营者对相关信息的知悉状况,从而判定经营者之间是否存在协同行为。这一标准具有一定的模糊性,且似乎已突破了《反垄断法》及相关规章对于协同行为仍需以进行过意思联络为前提的条件。再如,关于不界定相关市场也可以直接认定具有市场支配地位这一原则可能需要有更为具体的标准,否则可能容易导致这一标准的滥用。我们期待该指南的终稿能够将这些问题予以澄清及细化。

1. 国际经合组织的相关讨论见OECD, "Personalised Pricing in the Digital Era"(2018年11月28日)

https://one.oecd.org/document/DAF/COMP(2018)13/en/pdf

2. 德国联邦卡特尔局认为Facebook滥用其在德国社交网络市场的支配地位,在用户不知情的情况下收集、融合多个渠道(包括Facebook旗下的Instagram, Whatsapp等)的用户数据。相关判决见德国竞争监管机构2019年2月6日判决书:

https://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Entscheidung/EN/Entscheidungen/Missbrauchsaufsicht/2019/B6-22-16.pdf?__blob=publicationFile&v=5

3. Australian Competition & Consumer Commission, Digital platforms inquiry – final report (2019年7月26日)

https://www.accc.gov.au/publications/digital-platforms-inquiry-final-report

4. UK Competition and Markets Authority , Online platforms and digital advertising market study (2019年7月3日)

https://www.gov.uk/cma-cases/online-platforms-and-digital-advertising-market-study

5. European Commission Case AT.39740 Google Search (Shopping) (2017年6月27日)

https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases/dec_docs/39740/39740_14996_3.pdf

6. European Commission Case AT.40153 E-book MFNs and related matters (Amazon) (2017年5月4日)

https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases/dec_docs/40153/40153_4392_3.pdf

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