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中国企业出口管制合规建设与要点分析

中国企业出口管制合规建设与要点分析

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近年来国际形势发生重大复杂的变化,“防扩散”和地区安全成为国际社会关注的焦点。各国纷纷完善自己的出口管制规则和经济制裁法律,限制本国个人及企业在受管制物项和技术方面与受控实体进行交易。随着中国企业国际化程度提高,企业经营中出口管制合规风险频发。本文首先明确了企业合规的概念及其两个关键部分:合规风险的管控和合规管理框架的构建;然后从合规风险管控的角度将研究重点延伸到出口管制合规领域,借鉴多国政府主管部门发布的合规指南,构建了出口管制合规管理的基本框架。最后在总结中国企业出口管制风险的基础上,从产品、交易伙伴、员工、市场及记录保存等方面提出了中国企业海外经营的出口管制合规要点以及完善的建议。

 

一、引言

随着“防扩散”成为国际社会关注的焦点,各国政府贸易管制执法活动也日益趋严,先后建立了系统的“防扩散”体系,阻止向“受关切”的国家和实体运输与大规模杀伤性武器相关的材料和技术,以维护国际和地区的和平与安全。企业作为贸易活动的主体,是国际“防扩散”体系中的重要构成部分,有责任建立有效的贸易管制合规制度,严格审查客户,确保敏感物项不首先从企业落入恐怖分子以及其他“受关切”国家。越来越多的企业意识到出口管制合规建设对增强企业价值、保障企业发展的重要意义。商务部作为两用物项进出口管制的主管部门,鼓励两用物项经营者建立出口管制合规机制。商务部2007年第69号公告《关于企业建立出口内部控制机制的指导意见》,给出口管制企业建立出口管制合规制度提供了指导。加强中国两用物项和技术经营企业的出口管制合规建设,不仅是企业自身控制经营风险、实现可持续发展的必由之路,也是中国出口管制由政府管理向企业自律转变、由行政管理向法治管理转变的有效路径。

本文先总结合规在中国的发展历程,然后从风险的角度延伸到出口管制合规,聚焦出口管制合规管理框架的搭建以及中国企业出口管制合规风险要点,提炼中国企业出口管制合规的完善建议。

二、合规在中国的发展实践

合规来源于英文单词“compliance”的翻译,最早出现在金融领域“合规”,后来又不断扩展到社会、环境、反腐败、反垄断、反欺诈以及防扩散等各个领域。企业合规从字面上理解,是指企业的运营遵守相关的法律、法规、准则和规范。参照国资委2018年11月2日发布的《中央企业合规管理指引(试行)》,“合规是指企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求”。

(一)企业合规体系建设

尽管合规已经成为经济社会诸多利益方的关键词,但产业界对它的认识并不十分清晰。有的企业经营者认为,合规是一种社会呼吁,即企业只需在力所能及的范围内合乎规范,承担相应的社会责任;有的企业认为,合规就是在企业内部建立合规管理体系,只要企业拥有健全的制度体系和完善的管理流程并严格监督执行,就完成了合规。本文认为,企业合规建设是一个系统的、逐步完善的、共性与个性统一的过程。它主要包含两个关键部分,即合规风险的管控和合规管理框架的构建。这两个过程融合了法律制度,企业管理以及社会道德等多领域的研究成果,在不同领域不同阶段的企业实践中不断总结经验加以完善。

(二)国内企业合规的发展过程

合规在中国产业界的正式提出最初源于金融业的监管需求。2006年10月20日,中国银行业监督管理委员发布了《商业银行合规风险管理指引》,指出合规管理是商业银行一项核心的风险管理活动,合规是商业银行所有员工的共同责任,要求商业银行建立合规风险管理体系。这是第一次在文件中使用了合规管理的概念。但这并不意味着中国的金融企业从这个时候才开始面对合规要求,这种要求是长期以来一直存在的。随后,证监会发布《证券公司合规管理试行规定》《证券公司和证券投资进进管理公司合规管理办法》,2007年保监会发布了《保险公司合规管理指引》《保险公司合规管理办法》,合规管理规范在金融业逐步建立和不断完善。

随着中国企业国际化布局的大跨步推进,中国企业海外经营风险集中爆发。不符合法律、规则的经营风险在全球化的模式中被成倍放大,合规发展问题成为中国企业开拓国际市场、向产业链高端攀升过程中的重要挑战。2012年,发改委、外交部、商务部、中央外宣办、国资委、国家预防腐败局以及全国工商联制定了《中国境外企业文化建设若干意见》,其中要求境外企业“坚持合法合规,严格遵守驻在国和地区的法律法规,是境外企业文化建设的重要内容”,首次从劳工保护、环境保护、商业贿赂、反不正当竞争等角度强调我国境外企业的合规经营。意见凸显了政府相关主管部门对企业合规经营的深度关切。2016年3月,中国石油、中国移动、招商局集团、中铁和东方电气五家企业被国资委选中,作为央企合规体系建设试点,开展不同行业领域的合规管理实践,从而积累合规经营经验,为下一步推广企业合规规范夯实基础。

2017年5月,习近平总书记在全面深化改革领导小组第三十五次会议上强调,要加强企业海外经营行为合规制度建设。党和政府高屋建瓴地为走出去的中国企业合规、可持续经营指明方向。随后,2017年12月,中国标准化管理委员会发布了《合规管理体指南(GB/T35770-2017/ISO19600)》,并于2018年7月1日开始实施。2018年5月4日,“中国国际贸易促进委员会”“中国企业家联合会”“北京新世纪跨国公司研究所”共同发起成立“全国企业合规委员会”,并成立“全国企业合规委员会”专家智库,为国内合规管理规则的制定提供专家意见。2018年11月2日,国务院国资委印发了《中央企业合规管理指引(试行)》,推动中央企业全面加强合规管理。2018年12月26日,国家发改委、外交部、商务部、人民银行、国资委、外汇局、全国工商联等七部委联合发布《企业境外经营合规管理指引》,强调企业境外经营合规管理的全面性原则,要求合规管理覆盖所有境外业务领域。文件还首次对合规管理体系建设构成要素进行了全面具体的规定。这两份文件的发布,成为中国合规实践的里程碑事件,标志着中国企业合规管理在政府指导推动下,正式从金融业向各行业普及。

2019年被国资委定为“中央企业合规风控深化年”。2019年2月16日,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上,明确提出要增强企业合规管理意识,推进合规管理。要求各中央企业按照《中央企业合规管理指引(试行)》构架企业内部的合规管理体系。合规管理体系建设对于中国企业而言,已经成为防范境外经营风险,持续稳定发展经营的重要保障。

三、从合规到出口管制合规

在国际化经营的过程中,企业需要合规合法,遵守各种法律和监管规定,涉及到环境、反腐败、反垄断、反欺诈以及防扩散领域。其中,企业在从事出口行为中,面临的主要合规风险之一就是贸易管制风险。对于从事两用物项和技术出口企业而言,主要合规风险来自于出口管制领域。出口管制合规就是要求企业所有涉及国家/地区、企业、产品和原料、终端用途的出口活动,都必须遵守所有适用的出口管制要求。

(一)出口管制合规风险

出口管制合规风险来源于外部环境的影响以及内部经营状况的影响。外部环境变化带来的合规风险包括:监管政策和法律法规的变换、国际关系的变化以及技术升级的影响。

就外部环境而言,出口管制合规比其他经营合规行为更为复杂。在当下复杂严峻的“防扩散”形势下,多数国家都拥有独立的出口管制法律体系,限制本国企业、个人就管制物项、技术与受控实体进行交易,且法律规定不尽相同。企业出口物项和技术的行为如果违反其规定要求,该企业以及涉事个人都可能要承担不同程度的民事、刑事责任,风险危害十分严重。

中国企业出口管制的外部合规风险涉及三个层次的规定:一是国内出口管制法规和条例(见表1);二是国际出口管制公约、国际义务或多边承诺等(见表2);三是其他适用的出口管制规定。

1.国内出口管制法规和条例包括法律、行政法规、部门规章和管理办法等。国内适用出口管制法规的四大类对象,包括两用物项、军品、核以及其他与国家安全相关的货物、技术、服务等物项。

2.国际出口管制公约、国际义务或多边承诺。包括联合国和其他相关的多边制裁、国际不扩散制度。5个国际主要多边出口管制机制在制定管制清单和指南方面发挥了积极作用,这些管制清单和指南代表了关于应该受到监管控制的物项和交易类型的多边共识。

表1 中国出口管制法规和条例

3.受关注的国家清单、实体清单以及适用的国别出口管制法规和条例。如美国1976年《武器出口管制法》以及1979年的《出口管制法》、美国商务部的《出口管理条例》以及2018年《出口管制改革方案》;欧盟2009年《第428/2009号欧盟理事会规章》等。

就内部经营风险而言,包括业务模式、商业模式、商业伙伴等因素的变化带来的风险。出口管制合规风险对直接从事进出口交易行为的企业存在,对不直接从事贸易行为的企业也可能由于内部经营风险而产生巨大影响。如由于合作伙伴违反美国出口管制规定而被列入“黑名单”,即使企业并没有从事受限物项的出口行为,也可能由于与合作伙伴的商业行为而面临制裁风险。

(二)部分国家合规建设要求

出口管制合规的管理框架是保障合规目标实现和风险管控的关键环节。由于出口管制风险涉及不同国家、不同地区和组织,法律后果也有很大差异;同时不同企业经营的物项、工作流程和市场环境也不尽相同,很难归纳一套标准的出口管制合规框架广泛应用。由此,提炼基本的合规要素构建管理框架、根据业务流程实际加以丰富和发展、个性化定制企业合规控制体系,是出口管制合规管理框架搭建的有效路径。

各国政府对出口管制企业构建合规体系的要求不尽相同,有些国家(比如德国),其出口管制物项企业建立合规机制是政府强制要求;有些国家则提供了指南或最佳实践,比如中国商务部和马来西亚国际贸易与工业部发布的合规建设指南;又比如美国和英国发布的指引及准则,以及瑞士发布的出口管制合规最佳实践案例,帮助出口管制企业了解并建立出口管制合规体系。下面择要介绍部分国家对出口管制企业构建合规体系的要求:

1.美国商务部2013年11月曾在BIS(美国产业与安全局)网站上发布《合规指引:如何构建有效的出口管制以及合规体系和操作手册》,为出口管制相关的企业建立内部合规体系提供了指南。其体系核心要素包括管理层的承诺、风险评估、书面制度、合规培训、筛查机制、记录保存、合规监督和审计以及违规问题披露。BIS鼓励经营与管制物项和技术相关的企业建立出口管制合规机制,且明确指出,对具备并有效运行合规机制的企业,如果有违法行为发生,其合规行为可以成为减轻处罚的重要情节。2019年5月2日,美国财政部公布的《合规承诺框架》,鼓励企业基于出口管制风险和制裁风险的考量,建立自身合规体系。管控贸易管制风险的出口合规体系至少包含以下5个层面:管理层承诺、风险评估、内部控制、审计测试和培训。

2.英国商业、创新与技能部2010年发布《出口管制组织,合规实践准则》,对出口管制相关组织提出了合规实践8项基本要素,包含合规承诺、合规人员任命、信息与培训、合规程序、可疑询价或订单、用户筛查、记录保存、合规审计以及质量管理实践。

3.德国联邦经济事务和出口管制办公室(BAFA)2018年提出“内部控制项目-ICP,企业内部出口管制体系”,提出企业出口管制内控机制的基本内容,需要包含高层合规承诺、风险分析、内控组织框架、人力、技术以及其他资源、内控工作流程以及管理制度、记录保存、员工培训、内部审计和自查以及物理和技术安全防护措施。政府制定明确的出口管制合规指南,有利于促进产业和其他相关行为者设立企业合规管理体系,还能提供评估合规项目是否完善的标准。

(三)出口管制合规管理框架

综合上述多国对出口管制合规体系的指南内容,出口企业建立出口管制合规体系一般需包含以下8个基本要素:

表2 国际不扩散管理体系

1.管理层承诺。管理层承诺是构建出口管制合规体系的基础。承诺不仅仅是企业管理层合规态度的展示,更是企业由上而下合规意识的建立。承诺表明企业愿意承担出口管制合规的责任,积极建立并不断完善出口管制内控机制的决心与计划。

2.风险评估。风险评估是企业合规体系有效性的核心。风险评估是一项持续性、日常性的工作,需要合规专业人员根据内、外部环境变化,随时发现并分析可能出现的贸易管制风险以及合同执行风险。风险评估应涵盖企业经营过程的全部环节,并在各个环节设立专门的风险评估岗位。风险评估人员需要同时制定风险处理的方法、设立交易阻断或工作流终止机制。

3.内控制度手册。企业所有的合规政策汇总、合规管理程序、内部控制工作流程以及员工合规准则等都需要以书面形式记录并颁布,形成企业合规管理手册。每位员工人手一册参照执行,同时根据实际执行情况对手册内容提供修正和完善的建议。合规管理部门应该根据风险评估变化以及员工反馈,及时更新手册内容。

4.合规培训。持续有效的合规培训是保证合规体系有效的重要环节,也是培育企业合规文化的关键路径。针对企业不同业务部门、不同经营环节的员工采取不同方式和内容的培训,是合规培训的基本要求。

5.筛查机制。全流程全环节覆盖的筛查机制是保障企业经营合规的核心,也是企业出口管制中内部控制的主要内容。筛查对象包含交易对象、交易物项及交易过程。因此筛查机制至少分为针对人、物及程序的三种流程设计。筛查环节需要从交易初期,也就是市场推广和交易伙伴选择(结识、拜访)开始。可见筛查机制是建立在完善风险评估基础之上的。

6.审计。对内部控制程序的审计包括两个层面,一是外部专业咨询机构对企业出口管制合规体系进行整体评估,查缺补漏,并对后续工作提出整改建议;二是公司内部定期评估审计,由合规管理部门对内控机制整体运行情况进行评价,同时各部门之间互相评价并对合规管理部门评价,从而保证整个合规管理体系持续良好运行。

7.记录保存。企业对出口记录应当妥善保管。按照多个指南文件要求,一般记录的保存期限为5年。保存的文件主要包含出口全套单据,与交易方的沟通记录以及与政府主管部门的沟通记录。

8.违法及问责。一套完整的制度规定包含相应的违法举报和处罚机制。违法举报来源于公司内部的各个相关部门,也来源于外部情报。通畅的举报渠道和适当的奖惩机制,是惩治违法和有效问责的关键环节。

四、中国企业的出口管制合规要点与完善

改革开放至今,中国经济总量已经超过10万亿美元。中国不断解放和发展生产力,以开放促改革,已经稳居世界第二大经济体、货物贸易第一大国、制造业第一大经济体和商品消费第二大国。随着贸易与投资的不断增长,中国企业逐步成为国际市场上的一支重要力量。在积极参与经济全球化的进程中,中国企业确实享受到国际化经营的红利;与此同时,国际化经营也不可避免地为中国企业带来风险。2017年3月,中兴通讯由于被认为违反了美国出口管制规定而被美国商务部处以高额罚款,中国企业在境外贸易管制合规风险高频爆发。以“华为禁令”为例,2019年5月15日,华为以及68家非美国子公司被美国商务部列入“实体清单”譺),禁止华为在未经美国政府批准的情况下从美国企业获得元器件和相关技术。2019年8月19日,又有46家关联公司被列入“实体清单”,华为以及关联公司共计100多家进入美国商务部的黑名单。

(一)中国企业出口管制合规要点

中国企业贸易管制合规风险爆发,引起政府、产业界和社会的广泛关注与思考。在中美经贸关系紧张成为新常态的大环境下,中国企业尤其是从事高技术产品、两用物项和技术进出口以及与美企业交易密切的行业,已经成为美贸易管制部门执法的重点。下面所列中国企业都应密切关注出口管制风险,不断加强自身出口管制合规能力建设。

1.经营与美国有关商品的中国企业,有关的商品包括美国研究开发和生产制造的所有产品。如果企业所在产业链的上下游关联产品与美国有关,企业要密切关注美国主管部门出口管制的最新动态,避免直接或间接向受到美国制裁的任何地区(或对象)销售或经销商品。此类中国企业应及时评估其与美国相关的供应链范围以及相关的贸易管制风险,谨慎从事生产经营以及贸易活动。

2.经营过程中使用美国技术或软件的中国企业。技术出口管制是美国两用物项出口管制的重要组成部分。此类中国企业应首先评估其是否许可使用或经营美国技术或软件,以及是否会因此触发针对该中国企业的任何限制措施。

3.雇佣美国国籍员工的中国企业。美国国籍的员工受到美国相关出口管制法律的约束,密切关注员工行为,不得参与与上述被制裁国家或对象之间的任何交易联系。此类中国企业应评估其员工行为是否适用美国的制裁规则。

4.在美国有业务机构的中国企业,包括中国企业在美国的子公司或分公司以及不进行经营活动的办事处等。美国出口管制法规直接管辖所有的“US Persons”,其中包括身处美国的任何个人、分支机构、代表处或办事处。此类中国企业应评估在美业务机构的经营管理行为是否受出口管制制裁禁令的约束,并避免从事任何会使美国业务机构面临风险的交易。

(二)完善建议

基于上文对出口合规管理体系基本要素的理解,参考近年来美国贸易管制部门的对华执法案例,评估日益严峻的出口管制风险,中国企业的出口管制合规体系建设中应当从如下多层面入手,完善贸易管制合规体系建设。

1.从产品入手,熟悉企业经营的产品的技术指标和最终用途,了解企业所在行业的上下游产品的分类和应用,明确经营物项是否在管制目录中,是避免因存在扩散风险而被制裁的第一道防线。各国政府对出口管制物项都有比较明确的管制目录,企业可以从主管部门网站资源获取。如《英国战略管制目录》《美国商务部管制目录》《澳大利亚国防和战略物资目录》《加拿大出口管制目录》《日本经产省管制目录》《韩国战略贸易管制目录》等。

与此同时,许多国家主管部门还提供免费的公共服务,帮助企业识别管制物项。如利用网络数据库自主查询物项,给予企业基本的技术帮助。澳大利亚国防部网站上的DSGL工具、英国政府提供的“商品检验工具”网站、韩国“YesTrade”自主分类查询工具以及中国商务部“网上政务大厅出口咨询”服务,皆可帮助企业识别产品是否受到管制。

2.从交易伙伴入手,需要对交易伙伴进行全面、系统地了解与分析。知己知彼,才能对可能面临的合规风险有清醒地认识。企业的主要交易伙伴包括供应商和客户,完善交易伙伴档案,对新增交易伙伴进行多方尽责调查(借助第三方专业的咨询机构以及政府公共服务),确实其是否在受限实体清单上和制裁清单上。多国政府主管部门网站以及第三方专业机构平台都有便利的查询工具,帮助企业查询供应商、金融机构、运输机构和客户信息。政府主管部门公式的名单包括美国出口管制和相关边境安全“受限方甄别工具”,韩国贸易、工业与能源部的“被拒名单”,英国“金融制裁目标统一清单”以及澳大利亚外交与贸易部“网上制裁管理系统”等;第三方平台包括“AEB合规筛查平台”“琥珀之路受限制方筛选”以及道琼斯“风险和合规”第三方筛选工具等。

3.从企业员工入手,需要对人力资源包括员工招聘以及关联公司人力招聘进行严格谨慎的管控。同时加强对员工的分部门、分环节有针对性的培训,强调培训内容与管制动态和国际环境的与时俱进。在企业由上而下合规承诺的基础上,完善由下而上的合规文化建设。在企业内部培育违法自查与违法举报的合规工作氛围,对于内部发现的违法线索能及时处理并制止交易,对举报员工能给予较高额的奖励。

4.从市场入手,需要对市场开拓各个环节严格把控,避免经营初期的“扩散”风险,防微杜渐。新市场的开发和新客户的推广是企业可持续经营的重要环节,是合规风险比较集中的环节,同时也是企业可以及时管控、有效防止风险蔓延的阶段。市场开拓包含多种方式,参加展会、人脉拓展以及来华参观拜访等都是企业市场营销的主要内容。对初次接触的境外拜访、展会结识的意向伙伴以及外国人来华访问都需谨慎确认其来源身份,了解其意向以及相关产品用途,并保留完整接触记录,在交易初期就最大程度地降低贸易管制风险。

多国政府都提供了“被拒绝”或受制裁实体和相关工具的目录,这可以作为中国企业日常合规查询的参考,如《联合国安理会综合制裁名单》《欧盟综合制裁名单》《美国财政部综合制裁名单》,以及《特别指定国民及封锁人士名单》《日本外国最终用户名单》《欧盟制裁地图》等。

5.最后也是相当重要的一个环节,是从记录入手,需要企业留存完整真实的记录,自证清白,防止被执法和被制裁的风险。合规要素中要求的记录保存是涉及企业出口行为的全部记录保存,包含出口全程单据记录,与交易伙伴(供货商、客户以及物流金融服务商)的来往记录,同时还包含企业和政府主管部门、行业组织以及第三方咨询机构的往来留存。


来源:《企业经济》2020年第7期

作者简介:

韩爽,商务部国际贸易经济合作研究院贸易与投资安全所助理研究员,中国社科院研究生院博士生

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