摘要

近年来，国有企业的经济发展情况稳中向好、中流砥柱。很多大型国有企业在新时代发展进程中呈现了突飞猛进之势。发展的过程总是伴随着管理的提升和制度的完善，虽然各个企业的内部管控体系不尽相同，但是笔者认为还是有很多科学的规律可以遵循，或许可以从中总结更多先进经验，发现尚未被重视的隐患以及提炼成为适用于新时代现阶段国有企业发展管理的有力手段。

发展伴随前所未有的挑战，有挑战就会有问题，中国企业近年来已经逐渐适应了在解决问题中谋求更广阔的发展，也更加开诚布公地剖析和分享问题的方案和思路。比如国有企业层级较多、机制不灵活、内部控制度还不够完善、出现经营生产风险等，这些问题可能阻碍了企业经济发展。尽管这些问题已经得到了一定程度的重视，但企业内部的控制制度依然需要进一步再完善。作者结合国有企业的内部控制现状、影响国有企业内部控制制度的因素，分析内部控制度完善的必要性和紧迫性，提出了破解建设内控体系的相关困惑和有效完善国有企业内控制度策略建议。

关键词：国有企业；内控制度的完善

国有企业的内部控制制度，简称为内控制度，是一个关于如何实现对人和事的监督、监视、考核、评价、追究等方面的内部控制制度体系。建立这个制度体系是利用企业内部的部门设置或业务分工来进行相互促进、制衡，形成一套科学、规范、合理、顺畅的内部控制系统，目的是为了保护企业内部的经济秩序健康发展，保证企业生产、经营、管理活动的安全可靠，调整企业内部经济分配，激发企业内部经济活力，以持续提升国企的运营管理效率、效益。

一、完善国有企业内控制度的必要性

1.内控体系的改进空间

作为国民经济的命脉，国有企业的经济状况在很大程度上影响了国家的经济发展，在新时代新发展理念的指引下，中国特色的社会主义经济体制、市场监管制度日趋完善的情况下，对企业内部控制制度的完善，就成了国有企业提升企业管理质量的重要标志和体现。近期，国家密集地颁布了系列关于企业内部控制的相关政策，促使国有企业的内控制度多有改善，但目前仍存在着一些问题，比如企业出现个别干部或部门出现了为个人的一己之利损害企业利益等行为，企业管控的风险防不胜防，严重影响了社会声誉。这些问题随着经济发展的过程，也越来越多地被科学解决，形成了良好的范例，但是改进和提升是个永恒的话题。

2.制度层面的改进基础

上述问题的产生大多是由于内部管理控制力较弱而致。由于企业经营规模较大、管理链条长、管理层级多、资源分配不平衡等情况经常发生，且大多数国有企业历史悠久，从计划经济一路走来解决和发现了诸多管理问题。在市场经济深入发展的今天，随着国有企业规模的不断增大，内部控制风险的问题越来越多被广泛重视。

企业内部管理示意图

3.加强内控制度建设势在必行

这些问题存在，从一个侧面暴露了企业内部控制的深层次问题。为了更好地顺应新时代的特点与要求，加强国有企业的经济管控能力，进一步提高国有企业的管理效率和效益，进而提高企业经营绩效，就必须从如何提高国有企业的控制力上下手。只有通过内部控制制度的不断改进，才能使企业的管理更加科学有效。内控制度的不断完善，有助于企业的各种资源发挥更大的效率，效率的提高会促使成本的降低，成本降低了，效益自然有所提升。与此同时，通过企业内部监管的逐步到位，也使企业的各种风险得以有效防范和控制，会逐渐降低不利影响，而不断提高企业社会声誉。因此，加强内控制度建设是当务之急，势在必行。

二、国企内控制度建设的紧迫性

1.制度的基因建立在人自觉的基础上

国有企业经过近七十年的蓬勃发展，可以说为社会主义经济体制的建设立下了汗马功劳，也积累了不少经验，特别是在制度建设方面为初期的社会主义市场经济提供了不少的借鉴。同时，随着市场经济的不断发展，在新形势的制度建设上也下了不少功夫，形成了一些系统性制度，对规范人的行为与经济行为起到了不少的约束作用。但随着市场经济的不断发展，我们国家的经济与世界经济同步，世界经济的一些模式、方式、方法、元素已经融入到了我国经济之中，对我国原有的经济运行制度是一个大的挑战。

伴随着中国特色的市场经济意识愈来愈浓烈，员工的思想在社会的感染下也日趋活跃，原有建立在以人的觉悟或自觉性为基础的管理制度，逐步显现不适应的一面。虽说近十多年有所改善，但它在制度设计上靠人的自觉理念的基因还十分强大，在某些方面已经与当前的社会经济有部分脱节或不能适应。其制度体系的架构与现代企业制度的要求也有一定的差距，因此，必须予以逐步的改良与完善。

2.企业创新活力需要不断激发

正常情况下，发展过程中企业在个别方面管理制度跟不上“新时代”中国特色社会主义发展要求是正常现象，高质量发展需要时间不断完善。但因国企的经济地位，使部分企业在制度建设上的感觉良好，这在某种程度上束缚了其在制度建设方面的创新活力，特别是法人治理结构方面、新经济模式方面的进展还存在着步子不大、思想不够解放、创新力度不足的问题。国企现有的制度，除了对计划经济时代的成功管理经验借鉴，更应该注重企业内部控制制度的建设，现代社会发展日新月异，经济方式、经济模式、管理方式的变化非常快，应在内控制度的“适”和“变”上下功夫。

3.内控制度建设时不我待

目前，仍有一部分企业出现了经营管理效率不理想的核心问题。表面上看是执行力不高，其本质是内控制度不够完善，对人和事没有足够的约束力。包括内部组织结构庞杂，与同行之间的竞争力小，缺乏竞争动能，市场前进的步伐减缓，管理渐渐退化等等。大多国企实行集团化管理模式，对于企业内部，集团总公司下面有许多集团公司，集团公司下面又有许多子、分公司，个别国企的管理链条多则七、八级，少则四、五级。这些不同层面的各级公司，因为都是市场及独立核算主体，必然产生执行的偏差，不可能完全按照集团最高要求执行。对于这种情况，或许会直接减弱公司的整体控制力。为了改善这一现状，需要找出现有管理问题，减少管理层级，提高管理效率。所谓的内控制度就是要加大对人和事的监督、监视、考核、评价、追究的比重，不再是只规定能做什么、怎么做，所以内控制度的建设已经到了刻不容缓、时不我待的局面。

三、内控体系建设方面的相关思考

1．加快完善产权制度是打开内控体系建设的第一道门

虽说，国家推行“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度建设已有20多年的时间了，其要求之明确、信念之坚定、态度之坚决到现在没有丝毫的动摇，且路途漫长而艰辛。期间，解决了一些问题、碰到过一些障碍，有阻力也有动力。但到目前为止，产权问题一直是国有企业中最难突破的羁绊。国有企业一般是由代理人管理并发展起来的，对于国有企业的所有权，很多时候都是一个备受争议的话题。在投资方面，产权清晰要求包括国有法人产权所有形式的企业股权投资，必须是享有民事权利和承担民事责任的法律实体，但当投资发生或实现之后，最终的民事责任又转移到了项目公司。出了经营及收益回报问题，打板子的是项目公司，而与出资人或决策者关系又不大，除非出了特别大的问题，受到政府或社会舆论的特别关注。

2．用收益分配相对公平性，解决不同利益主体复杂的矛盾需求

上述问题的解决与企业领导的要求密切相关，不论是出资人、决策者、中层管理者还是项目法人或具体实施者，要解决好上述问题，就必须先把产权制度与其相关的内部控制制度建设好。由于国有企业的产权是国家的，其经营所有权与经营的实现又得通过受委人去实现，那么公司总部也是委托人，集团公司、子分公司、项目法人均是委托人，只不过是一级一级的委托。他们在名义上都在管理国家的财产，区别只是管理的范围、跨度、涉及的利益团体的大小、层次有差异，在个人利益方面的追求又都是一样的，只不过追求的方式与实现的手段有所不同，站位的高度与目光的远近取舍不一样，但对自身利益的追求动力是一样的。

因此，一定要高度重视国企投资关系上存在的“母、子”或“祖、孙”关系，但旗下的子与子、子与孙、孙与孙之间又是独立的法人关系或经济关系。经营的好坏首先直接影响的是各级经营者个人的利益，那么就存在着上下、同级、错级的利益博弈问题。如某个投资项目总体利益就那么多，这时分配公平就显得尤为重要，要想完全分配公平、合理肯定是不易做到。但要相对公平、合理是完全有可能做到的。这就要求不仅要处理好各级法人与实际控制人之间的利益分配，还要处理好各级法人与委托经营人个人利益分配，仍要设置合理的当期利益与长远利益的分配权重，更要防止下一级经营者为了当期利益入袋为安，不去真实反映经营结果，慌报、瞒报、假报、扩大或缩小真实盈利，隐匿或潜伏真实亏损上与资方或实际控制人进行博弈。同时不要忘记处理各级法人、管理层、员工之间的利益平衡问题。

3．用科学合理的考核评价破解不同主体的管理问题

其实，分配方式方法公平、合理，只解决了问题的一半，而另一半要靠考核评价机制去解决。指标设置、当期与以往权重大小、考核时机、考核方式、谁去考核、考核是否公正等问题都影响着评价制度的落实，反过来也影响着各层各级委托人积极性。当然，这些情况的发生也能从侧面反映出各委托人的处理问题的能力与站位。任何事情都是具有两面性，每一层上级在考核每一层下级经营业绩的时候，下一级也在考验着上一级的心与其解决矛盾的智慧。要想做好考核评价，是一件非常难的事情。所以，从最高层的考核体系设计开始，就要体现公平、合理，让考核与评价变得更有价值。各级委托人只有高度重视这个问题，解决好“母、子公司”“子、子公司”“祖、孙公司”间的利益博弈，才能实现国有资产持续保值、增值的目的。

四、有效完善国有企业内控制度的策略分析

1．发扬具有新时代特征的“担当”精神，不断提升内部控制力度

笔者认为新时代中国特色社会主义的一个鲜明特征就是要培养人的担当精神。“对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁”20字的方针，最基本的要求是要敢于担当。同时，“是否具有担当精神，是否能够忠诚履责、尽心尽责、勇于担责，是检验每一个领导干部身上是否真正体现了共产党人先进性和纯洁性的重要方面”。担当精神也是各层面企业家着力打造与追求的企业家精神之一，有了这种精神做行动的支柱，企业的内部控制力度就一定能够提高。

2．用科学的理论做指导，培养员工的责任意识，是提升内控力度的有效途径

最新版ISO 9001“质量管理体系要求”的7.3条款给我们提供了培养员工责任意识的理论依据与科学方法。标准指出“组织应确保在其控制下的工作人员知晓：战略、方针、目标，他们对相关工作有效性的贡献，包括改进绩效的益处，还要知晓不符合工作要求需要承担的后果”，这句话有三层含义：

一是知晓“战略、方针、目标”是解决了员工前进方向问题，知道了我们要去哪里；

二是知晓“他们对工作有效性的贡献”是解决了工作动力问题，让员工知道他的工作对企业的发展或停滞都会产生影响；

三是知晓“不符合工作要求是要承担的后果”的，也就说有责任追究，不要心存幻想或侥幸。

3．权责对等、分配合理，是处理好经营主体各方矛盾的重要法宝

在建设国企内控机制平台的时候，应从制度设计上去杜绝责、权、利不对等的现象发生。制度设计无非从两个层面开始，要么从顶层设计开始，要么从底层对项目投资具有实际控制力或影响力的层面开始。要研究清楚作为市场主体的受托人到底有什么责任、其权力的边界在哪里、这些责任需要上一级控制方如何授权包括哪些为应对突发事件的临时处置决断权、需要什么样的资源才能落实；其次，有了权力与责任要实现什么样的目标包括长远目标、短期目标，怎么考核或界定这些权力是否应用或应用得当、有没有跨越已限定的权力边界，事后有没有补充报告或情况说明，这些情况由哪个部门或委员会来考核或界定，什么时间考核，考核的结果怎么应用，何时应用等等。因此，权责对等、利益明晰，是处理好经营主体各方矛盾的重要法宝。

4．内部控制体系应既能触动痛点，又能警示引导

关于内部控制力度的大小及其实现情况，源于科学合理的内部控制体系结构、架构及控制活动的流程。体系结构如果出了问题，不够严谨，机制不灵活，纵向或横向之间的信息传递不顺畅，或者是互相间有部门或系统的壁垒或障碍，没有一个良好的沟通渠道或者顺畅的活动流程，需要另外的独立机构去管理或梳通内控体系的执行者，说明这个内控结构在设计上出了问题，对很多问题将会形成死结。所以，在设计内控体系结构的同时一定要设计其活动流程，明确部门、系统之间的职责、作用。经过一段时间试运行后，要对体系进行评估，去除那些不合理、不顺畅的因素。在设计理念上要有“大道行简”的概念，使内控体系“结构简单、职责分明、权限清晰、流转顺畅、抓铁有痕”。

五、结论

总而言之，为了完善新时代国有企业的内部控制度建设，需要从多个方面来入手，从最顶层公司开始改变，这种转变并不是一件简单的事情，需要整个链条上的企业从上到下一起去努力。国企只有抓住新时代赋予的新机遇，不断加强内控体系的建设，挑战不可能，持续提升国企的市场优势和战斗力，提高国企的效率和效益，才能为我国新时代的经济建设再添新活力。

参考文献：

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[3]陈妙环.企业内控管理制度的建立与完善分析[J].中国市场,2019(06):88-89.

[4]韩俊德.浅析中小型制造企业内控管理制度的完善[J].纳税,2018,12(36):217-218.

作者：中铁一局张智仓

来源：中建协认证

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