摘要：北京市国资委党委发布的《关于进一步加强市管企业法务和内控工作，提高重大风险防控能力的若干意见》的通知，为辖区国有企业法务和内控工作从宏观及实际操作方面指明了方向。作为法务从业人员，从工作实际出发以《若干意见》中组织机构、风控制度及监督责任等方面探讨新时期下国企法务内控体系的构建与完善的路径与方式，以期实现重大风险防控的目标。

关键词：法务内控 风险防控 公司治理

近日，北京市国资委党委发布了《关于进一步加强市管企业法务和内控工作，提高重大风险防控能力的若干意见》（以下简称《若干意见》），从顶层设计的纲领式指导再到微观层面的重大举措都作了相关规定，是应对新形势下法务与内控（为行文方便，二者同时使用时以下简称“风控”）风险工作的重要政策文件，其中涵盖不少重大理论及实践问题，值得风控从业人员学习与思考。

一、健全相关机构与人员

风控工作的开展须依托于一定的机构设置与人员配备。单纯风控外包的模式已不能满足现有企业经营的需要以及不断强化的监管要求。国企以法律顾问制度为依据，逐步建立由企业主要负责人领导、总法律顾问牵头、法律部门与业务部门及外聘法律服务机构共同参与，内外结合，以内为主的法律风险防范组织模式和工作机制。

（一）主要负责人的职责

杰克·韦尔奇的一句话经常引用来提醒管理者对公司法律风险的关注，“其实并不是GE的业务使我担心，而是担心有什么人做了从法律上看非常愚蠢的事，给公司的声誉带来污点，并使公司毁于一旦。”他作为董事长对于法律风险的重视也帮助其所执掌的GE得以不断发展成为世界上伟大的企业。在国外，首席执行官的岗位不乏有法律背景的人士，如就任微软总裁的前CLO Brad Smith；辉瑞制药的CEO Jeff Kindler为原GE的CLO 。现今，在国内也有越来越多的具有法律专业背景的负责人走上企业的管理岗位，如原担任中节能环保集团总法律顾问现担任锦江环境总经理的张超；原首创集团总法律顾问现任首创股份董事长的刘永政等。

毕竟在企业主要负责人岗位的大多是非法律背景人士，因此强化第一责任人的法律风险防控意识尤为重要。企业可通过定期的培训、教育等方式提高领导层其法治建设第一责任人的履职能力。实现由上至下的法律风险能力体系建设目标。

（二）总法律顾问制度

企业总法律顾问是企业高级管理人员，全面负责企业法律事务，对法定代表人(或者主要经营者)负责。总法律顾问制度的设立主要在于发挥总法律顾问对经营管理活动的法律审核把关作用，推进企业依法经营、合规管理。

企业通过在公司章程及相关制度与议事规则中嵌入法治工作要求、明确总法律顾问制度以及强化总法律顾问履职保障、提升履职能力，完善该项制度并借此推动企业整体的法律风控体系化建设。

总法律顾问和法律部负责人的差别，在于总法律顾问需要从决策层面，从战略层面，从机会的把握方面，高瞻远瞩。因为总法律顾问具有得天独厚的优势，他掌握着更多关乎公司战略的信息。

（三）法律事务机构

1、部门设置

从公司的部门设置来看，主要为独立型与非独立型。企业根据其发展阶段及经营需要选择适合其风险控制的机构设置。在《若干意见》中规定市管企业设置独立的法律事务机构，其他企业应设置法律事务机构。独立的法律事务机构自不必说，下面主要以非独立的法务部门为例阐述。

法务人员通常被归入法律合规（审计）部、董事会（经理）办公室、综合办等，其日常工作会包括一些非法律内容（内控建设、信息披露等事务性工作），这一方面无法充分发挥法律专业优势；另一方面，也在一定程度上影响了专业能力的提高。非独立法务部门的法务话语权较弱，它只是各项审批中的一个环节，对很多经营问题中的法律风险难以发声或是声音微弱，这既限制了公司整个法律风险防控体系的建设，也一定程度上制约了法务自身的发展。

对于在非独立法务部门工作的同仁来说，莫过于通过自身价值的体现使管理层意识到设置法务部的刚需，从而成为独立部门。

2、管理模式

（1）创新法务管理模式

在企业总法律顾问制度下，企业法律事务组织模式大致可以分为纵向集中、横向分散和混合三种模式。从全球发展趋势来看，企业法律风险防范机制正逐渐向由企业总法律顾问牵头的纵向集中模式、纵横结合模式(“网络”模式)靠拢。

此次《若干意见》鼓励企业探索建立法务垂直管理模式和派驻管理模式，提升集团法律事务管理效能。企业可根据其所处行业及监管要求采取以上三种模式。越来越多的企业因看到传统后台型法务为业务提供法律支持的局限性，将更多的法务资源“下沉”到业务条线的前端，力图实现风险的前置防控，下面以投资部门法务为例，阐释此种法务管理模式。

（2）投资部门法务定位

在投资部门，从事法务工作的最大感受是需要更深地了解业务，摆脱仅仅从法律角度看待投资项目（当然这也是非常重要并且体现法务价值的）的片面认识，了解法律文件背后的商业逻辑。在合同草拟、修改、谈判中摒弃以往对不合法、不合规的行为仅仅说不，而是结合商务提出创造性且可行的决策支撑，多角度提供解决方案。

①工作的限制

首先，在业务部门从事法务工作的最大桎梏就是法务与业务之间的矛盾，很多合理化的法律建议被无情地埋没于业务主导的呼声中，加之无法得到具有相同背景同事的支持，很容易导致所提出的意见虚化，久而久之会影响到岗位设置的初衷及自身价值的体现，逐渐沦落为鸡肋。

其次，业务部门的法务与公司法务部门的法务沟通也是一个令人困扰的问题。由于双方所处的立场不同，因此在看待同一法律风险时存在不一致的意见在所难免。此时，夹在其中的业务部门法务可谓苦不堪言，一面是专业认知，一面是所代表的部门利益，结果往往是无法说服其中任何一方。

最后，囿于基层法务所处的位置，所接触到的法务工作内容有限，而且思考问题的视角大多局限于本部门，也鲜有机会参与公司级的项目，导致自身发展受限。

②解决之道

首先，设立业务部门法务的核心目的在于协助业务部门管控项目执行过程中的各项法律风险，这就需要法务一方面要充分融入到项目中，作为业务部门的一部分；另一方面，也应当保持一定的独立性。在组织结构中，业务部门法务适宜采取混合模式。混合模式的最大特点是双道命令系统，每个业务板块的法务既要服从板块负责人的指挥，又要受企业法律事务机构的领导，突破了一个员工只受一个直接上级领导的传统管理原则；但是需要注意相关管理措施要到位，否则会出现推诿、扯皮的情形。

其次，业务部门法务从本质上来说是企业法律风险防控体系的重要组成部分，其不能脱离企业法律职能部门，其职责与法律职能部门的管理职能需要保持协调统一的关系。但不能将业务部门法务的职能与法律职能部门的管理职能混为一谈，需要将两者之间职责分工与工作机制通过法务管理制度（附件1PPP业务法务组织工作界面图）进行明确的界定，以免因分工不明、职责不清产生冲突，影响其职能的发挥。

最后，在企业内部应建立定期或不定期的以轮岗、培训等方式实现业务部门法务与法律职能部门人员的交流、协同，更好地形成合力，以达到风险全过程控制的目标。

上述的机构与人员的健全是为了使法务职能方面从事后救济型向事前防控、事中控制、事后救济全流程管理转变；从基础法律事务处理向影响公司重大决策升级；法务工作从合同审核和诉讼环节走向经营链条的各个环节，最终实现全面法律风险控制。

二、完善公司章程及相关风控制度

（一）将法治工作纳入公司章程

公司章程是企业内部的“宪法性”文件，对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力。在国企股权相对集中的背景下，强调在公司章程中对法治工作予以规定就显得尤为重要。在这一点上，不妨借鉴“党建”纳入公司章程的有益经验，明确主要负责人、总法律顾问、其他主管领导、法律服务机构、其他部门推进法治建设的责任。把加强法治工作与完善公司治理统一起来，从机构设置、履行职责、工作机制等方面明确法治工作及法务人员（特别是总法律顾问）在公司治理结构中的法定地位。在董事会及高级管理人员一章中对于总法律顾问的选举、罢免、履职作出明确规定。

（二）将风控体系嵌入经营管理

在发挥公司章程统领性作用的同时，需要将风控体系嵌入到整个公司经营管理中：在制度（含议事规则）、流程图（附件2投标类业 务风控流程图）、风控矩阵（附件3保密信息风控矩阵）、关键事实证据（如：表单、沟通报告）、集体决策文件（相关会议机制）、部门及岗位职责等诸多环节体现并与信息化系统的审批系统（节点）相结合，通过标准化、数字化的手段高效实现流程化的管理，形成定期评价、整改及修订机制，在动态调整中实现风控标准目标。如：将违规经营投资责任追究内容纳入企业内部管理制度（如投资管理制度），落实《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）的相关要求。

如此看来，内控体系是一个集权利、义务以及责任相互结合的有机体，不可能把风险防范完全寄希望于某一项制度。而且，风险并不会因一项制度的产生而自动消失，加大风控执行力度，提高企业的风控意识，才能让好的制度落地生根，发挥实效，不沦为一纸空文。一项良好的风控制度必须与企业的真实业务相符，决不能抄袭模板，否则将导致相关制度不具备有效执行的现实基础和条件。

首先，应根据企业规模大小，考量所制定的制度是否具备有效执行的现实基础和条件。企业要制订与其面临的法律风险相称的相关制度，例如：是否与现有组织架构和人员配置相匹配，并与其活动的性质、规模与复杂程度相称，规模较小的组织要综合考虑其风控成本与实施的效果。

其次，我们可以根据企业主营业务的不同，如：传统行业一般风险较低；生物科技、网络科技等新兴行业具有较高风险需制定并执行符合相应的风控制度。例如：涉及个人信息采集大多只出现在互联网企业，而传统制造业企业则一般无需关注此类风险。

最后，为了调整多元化的利益诉求,国家基于不同目的制定了民事法律、行政法律以及刑事法律等部门法，并由此形成了国家的整体法秩序。非法经营的行为，依次可构成合同违约或侵权、行政处罚及承担刑事责任。若企业之前因此承担了民事和行政责任，在制度中就应加强此方面的监督及控制方式，以阻止行为违法性程度的升高。

徒法不足以自行。风控的实施一般需要依赖于目标与原则、内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督和自律管理等方式最终得以实现。

（三）完善公司法人治理结构，健全依法决策机制

我国公司法明确规定了股东（大）会、董事会、监事会及经理层的地位和基本职责，但很多国企不同程度出现上述三会一层的职能只停留在纸面上，公司事务往往由股东或者主要负责人直接决定。即便设立了职工董事（监事）、独立董事或外部董事（监事）制度，但实践结果不容乐观。避免“形式化”是公司决策制度的核心，其在公司法上具有深刻的制约意义，发挥三会一层的自我治理功能更具有重要的现实意义。

国企的独特权力结构与现代公司法的权力分权制衡机制之间存在着一定的矛盾与冲突，如何摆正新三会（股东（大）会、董事会、监事会）与老三会（党委会、职代会、工会）的关系，譬如：“双向进入、交叉任职”领导体制的适用。公司主要负责人一般是由国企的上级单位统一委派或经其批准任用，尤其是对于董事会层面而言，存在高度的同质化，无法代表不同利益相关方的诉求。当务之急是完成管理层的责权利相匹配的制度设计，构建责权利统一有机整体的董事会、监事会、经理层制度，提升治理主体依法履职能力。

现代企业制度中委托-代理理论是总法律顾问制度诞生的根源。在完善公司法人治理中，总法律顾问的作用主要就体现在通过战略支持、法务监督和合规监管承接董事会对经理层的制衡；在公司内部组织机构中，作为公司管理层的重要成员，主导公司的风险体系运作；协助监事会制定监察制度细则，将监督职能落到实处，而且总法律顾问本身经常担任监事，以增加监事会职权行使的权威性。因此，总法律顾问既是企业法人治理结构的重要一环，也是企业经营管理的重要组成部分。

三、落实风控责任及加强监督

（一）压实工作责任，促进风控实质化

在确保规章制度、经济合同、重要决策法律审核率100%的同时，企业还应避免审核与执行的形骸化：即前述工作仅仅成为形式上的工具，失去其独立存在的价值。

很多国有企业非常注重审批流程，但很少有单位能说清楚一个合同或资金签批里面会有哪些风险？这些风险分别由谁来负责控制？以上就涉及到风险的识别、分析、评估和防范问题。以合同审批为例：合同在OA中需要10多人签批，但部分“有权审批人”却不十分清楚审什么、为什么审、怎么审，也不清楚自己的签字要负什么责任。有的签字是对决策者提供专业咨询建议，而有的签字是可以直接说了算的。如何去协同权责利？实践中可以探索以风险为锚点，统筹协同权力、责任和利益这三者。

因此，需要建立法律管理工作项目清单、风险评估报告（附件4上市公司法律风险清单），制定法律管理工作规范和指引，将法律与内控审核嵌入经营管理流程，使其成为必经环节并全程参与重大合同的履约过程。

（二）加强出资人监督，履行出资人职责

《中华人民共和国民法典》第257条（《中华人民共和国物权法》第55条）：“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。”主要包括国有资产监督管理机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利；依法制定或参与制定国家出资企业的章程；委派股东代表履行出资人职责；参与重大事项（如企业改制）的决策。

国有资产监督管理机构还应采用国资监管提示函、国资监管通报、和禁入限制人员信息管理的手段，依法加强事前事中监管，强化事后监督问责。

四、结语

《若干意见》还对案件与外聘法律服务机构管理、强化监督与评价结果、推进合规管理、提升信息化水平、倡导合规文化与法治培训等方面均进行了有益的指导。

国企风控的核心任务是建立一个贯穿企业优良秩序的绩效表现机制。虽然这种秩序必须包涵对法律和道德上的错误行为的威慑因素，但最终目的是用规章制度的形式把企业的一切行为规定下来，把内部秩序规范化，确保企业整体合力高效运行，使企业每一个成员都能够从自身出发自觉维护并遵守规则，做正确的事情。

如何充分发挥风控工作在企业重大风险控制中的作用及其价值创造功能，必须实现风控工作与公司战略的融合，这是企业风控工作更高层次的必然要求，也是企业风控工作发展的必然趋势。希望每一位企业风控人借助自己的专业能力在公司战略实现中发挥应有的作用，使风控部门不再仅仅定位于传统的成本部门，而是逐渐成长为如杜邦法务部一样的利润创收部门，在股东（包括中小投资者）利益的保障、降低公司运营风险、实现社会责任、促进公司治理、提升公司价值等维度充分发挥作用，使国企真正做强做优做大。

▶ 附件1 PPP业务法务组织工作界面图

▶ 附件2 投标类业务风控流程图

▶ 附件3 保密信息风控矩阵

▶ 附件4 上市公司法律风险清单（以信息披露为例）

作者：张末

来源：赛尼尔法务管理

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