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“吹哨人”——是比喻,是赞誉,更是法律

“吹哨人”——是比喻,是赞誉,更是法律

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吹哨人(whistleblower)制度,意在鼓励知情人对不法行为积极举报,常在证券金融、食品安全、反腐败等领域发挥作用。与我国更习惯在道德层面上对于揭发检举以精神鼓励不同,美国创设的吹哨人制度更具物质激励效果:提供准确的违法信息并协助执法的吹哨人,最高可以分得30%以上的罚金或赔偿。新闻中常常出现动辄数以亿计美元的天文数字罚款,激励力度之大可见一斑。

 

 

《吹哨人保护法案》最早可以溯源到发生在1972年的水门事件,当时的民主党总部遭到窃听之后,美国联邦调查局组成专案组在特别检察官的指挥下进行调查,越来越多的证据表明当时在任的美国总统尼克松可能卷入事件,调查组接到来自联邦调查局最高层的指示:停止调查;对调查中发现的事实不予公开;调查组成员不得向包括媒体在内的外界透露调查的进展。
 

虽然当时社会舆论关注着窃听事件的调查,但善良的美国人民还没将此事与台上的总统联系起来,总统所面临的危机似乎可以用权势的铁幕遮盖过去。可在调查组中,有一个人正面临着一个两难的选择,这个人就是当时任联邦调查局副局长的马克·费尔特。费尔特认为,停止调查是不对的。总统违法,当与普通公民同罪,从前期调查所取得的证据看,尼克松与窃听事件脱不了干系。但停止调查和禁言的命令是作为上级指示下达的,或许上级扛不住来自白宫的压力,言不由衷。但上级毕竟就是上级,生效的命令必须服从,否则视同抗命,事后可能会因泄密或渎职受到刑事起诉。
 

费尔特知道,自己站在一个历史的十字路口。保持缄默,服从上级所有的指令,作一个忠诚的下属,不仅可以保住官职,说不定还可以飞黄腾达。抑或,是听从自己内心良知的召唤,说出真相,推动调查的继续进行,而这或许是一条不归路。
 

作出决定后,费尔特秘密联络了《华盛顿邮报》的记者伍德沃德。几星期后,《华盛顿邮报》惊爆内幕,舆论哗然,举国震惊,总统公众支持度直线下降,国会要求成立独立的调查组。经调查发现,总统与窃听事件密切关联,在成为美国历史上第一位遭到弹劾的总统与主动辞职之间,尼克松选择了后者。

 

水门事件对美国宪政史的影响是巨大的,事件发生后,独立检察官等各种相关制度陆续出台。同时,各州纷纷通过立法,赋予新闻记者以“庇护盾牌”,即赋予媒体从业人员作证义务的特免权。当法庭传召记者出庭作证时,记者可以援引特免权拒绝说出匿名消息提供者的名字而免受藐视法庭罪的惩罚,从而保护了记者和匿名消息提供者。

 

《华盛顿邮报》采取了很好的保密措施,费尔特的身份在之后的几十年中得到很好的保密。媒体一直用“深喉”来称呼费尔特,“深喉”一词最后也成为匿名消息提供者的泛称。一直到33年后的2005年,已经91岁的费尔特主动向媒体承认自己就是当年的“深喉”,这一事件才最终画上句号。

 

水门事件曝光之后,对于费尔特的行为,两种意见辩论不休。反对的意见认为,这么机要的内幕消息,只有高级的调查人员才有可能掌握或接触,未经授权即公开内部调查文件,轻言之是泄密,重则涉嫌渎职或妨碍司法公正。即使行为人的目的是高尚的,其应该优先选择法律规定的上诉或检举渠道,动辄以公共利益为名向媒体公开内部文件,将对司法公正和国家安全造成威胁。

 

支持的意见则认为,公权力有可能被滥用,当权力作恶时,必须有人站出来说“不”,而不是保持沉默。“深喉”向媒体公开文件,是迫不得已的选择,因为其他法律规定的路径被证明走不通。至于职责的冲突,并不是问题。美国的公职人员在就职时宣誓效忠的对象,是美国立国的价值和国家利益,而不是上级的指令。在上级的指令与公众利益、国家利益相冲突时,选择更大价值并不违反公职人员的职责。

 

这一理念最好的诠注是《吹哨人保护法案》(Whistleblower Protection Act)在国会立法通过,这部法律鼓励公民(包括公职人员)通过参与到旨在维护社会公正的行动中,特别是公职人员在其履职过程中,发现存在贪腐、影响公共利益、国家安全的行为,有权以告密(包括向媒体报料)的方式进行检举。吹哨人不仅不会受到泄密的指控,相反的,法案规定司法机构应该为他们及他们的家人提供各种保护。

 

我国法律上借鉴了类似的制度设计,当然大概是国情因素,物质激励相对有限:

 

2011年国务院食品安全委员会办公室下发《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》,在食品安全领域推行有奖举报。

 

2013年食药监局和财政部制定食品药品违法行为举报奖励办法》,奖励原则上不超过30万元该办法2017年修订,修改后的奖励办法规定:举报人有特别重大贡献的,奖励金额原则上不少于30万元。

 

2014年证监会出台《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》:对于罚没款在10万元以上的,按1%对举报人进行奖励,金额不超过10万元;对于举报在全国有重大影响,或涉案数额巨大的案件线索,最高不超过30万元

 

2015年至2018年,上海、广东等多省市食药部门纷纷出台有关规定,从探索、引入、完善、健全,直至全面推进、积极落实、充分发挥「吹哨人」制度。吹哨人开始白纸黑字地出现在我国的政府规章上当然,激励金额与美国不可同日而语,上海食药监局在2017年一季度总结中介绍:当季共奖励举报50件,奖励金额5.26万元。算下来平均每件一千出头

 

其实,人民群众熟知的公安机关发布的缉拿悬赏,也可以算作一种广义的吹哨人制度。

 

2019年9月6日,国务院出台《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》提出:建立「吹哨人」、内部举报人等制度,对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护。

 

这项制度能否在中国发挥作用的关键,就在于「严格保护」。别问题没解决,提出问题的人被解决了。

 

 

我们必须实事求是,我们必须明白,李文亮医生(1986.10.12-2020.2)不属于吹哨人。这并不影响我们尊重他、纪念他。

 

 

来源:来源:《人民法院报》2013年1月11日刊,清律

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